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RTA/各國情勢分析:美國總統拜登下令要求聯邦政府全力支持美國貨
日期:2021/02/28
作者:顏慧欣
文件編號:110年2月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美國總統拜登(Joe Biden)於2021125日簽署第14005號行政命令(Executive Order 14005 of January 25, 2021),即《確保未來所有美國製造的產品都由全美國工人所生產》(Ensuring the Future Is Made in All of America by All of America’s Workers)行政命令,以落實競選政見。該命令要求聯邦政府在現行「美國製造相關法律」(Made in America Laws)允許範圍,藉由聯邦財政補助及採購合約條款,最大限度利用在美國生產的貨物、產品和材料以及在美國提供的服務。

根據白宮提供簡報摘要,聯邦政府用於購買商品及服務的預算是支持美國勞工及製造業的強力工具,現行聯邦政府支出中用於委託外部廠商承包之合約金額約6千億美金。依據現行規定,聯邦政府採購產品須具備一定美國製造成份,本行政命令提高了對美國製造成份之價格及數量門檻,並要求給予美國製造產品更多優惠,同時也更新相關規定使政府機構可得知特定產品是否得於國內充分取得。

另一方面,第14005號行政命令加強監督聯邦機構為購買外國貨而提出的豁免措施,規定聯邦機構如擬購買外國產品應由首長層級簽發豁免書,並提交白宮認可。為監督與落實此項政策,白宮於管理預算局(Office of Management and Budget, OMB)裡創建「美國製造辦公室」(the Made in America Office)作為彙整與審查聯邦機構提交豁免說明之機構,該機構由新設的「美國製造辦公室主任」(Director of the Made in America Office)領導。此外,第14005號行政命令也要求聯邦機構利用支援中小企業的全國性網路「製造業擴展合作夥伴計畫」(Hollings Manufacturing Extension Partnership, MEP),從中挑選可滿足採購需求之供應商。同時,本行政命令也再次重申與加強對1920年制定《瓊斯法案》(the Jones Act)的支持,該法規定只有懸掛美國國旗的船隻才能在美國港口之間運輸貨物。

最後,第14005號行政命令規定聯邦機構首長應於本命令發布後180天內向美國製造主任提交書面報告,說明該機構執行及遵循情形、刻正使用的任何長期性或全國範圍的豁免,以及提出如何進一步落實本命令之建議,爾後並定期每兩年進行審查。

【綜合取材自Washington Trade Daily2021126日;White House2021125日】

重點評析

拜登《確保未來所有美國製造的產品都由全美國工人所生產》此一行政命令,其要求聯邦政府首長應在法律可行範圍內,優先採購或補助美國工人生產的貨物、產品與材料及服務,但此一行政命令之目的,實際上在取代川普時代於2017418日簽署「有關購買美國貨及僱用美國人之總統行政命令」(Presidential Executive Order on Buy American and Hire American)。

川普2017年的行政命令有兩個重點,在購買美國貨方面,為提振美國經濟及國家安全,刺激經濟成長及支持美國製造業和國防基礎工業,行政機關必須在符合有關聯邦財政協助及聯邦採購規定下,實施擴大使用美國產製的商品、產品、材料及製成品之政策;另一僱用美國人方面,其要求為了提升工資及美國勞工就業率及保護經濟利益之目的,行政機關應嚴格執行有關外國勞工入境美國之相關規定,如《移民及國籍法》第212(a)(5)項之規定。而川普該項行政命令經這些年的觀察,對後者引發的影響顯高於對美國貨採購的效果,因為該行政命令實施後導致了各種移民福利申請的裁定標準受到實質性變動。例如201710月美國公民及移民服務局(USCIS)發布了新政策,對於同一位外國勞工,當其前次已獲准通過的工作事實與條件均不變下,USCIS過去長期政策通常維持前一次相同的裁定;但在10月後更改了此一長期作法,其以「幫助推動保護美國工人利益的政策」,要求雇主對於已在美國工作並受其雇用的外國勞工,須定期提出延長雇用的申請,即便工作條件與前次申請的工作內容並無重大改變仍須提出;且據統計,過去已獲准通過且工作條件均同的H-1BL-1簽證再次申請時,2017年新政令之前H-1B否決率平均是21%,但新政令後升高為2019年的34%2020年的26%L-1否決率之前平均為33%,但20192020年也增加到49%43%不等。總之,拜登此項行政命令首先帶來的影響,反而是外籍勞工在美國的工作條件與居留期間,將因廢除川普作法而帶來正面效應。

不過拜登《確保未來所有美國製造的產品都由全美國工人所生產》的另一面向,在透過增加採購美國勞工生產的產品。其指出將透過聯邦政府採購的現有法令來極大化對美國本地產品或服務的採購目標,聯邦政府的法令又以「購買美國貨法」(Buy American Laws)及「購買美國法」(Buy America)為主,「購買美國貨法」指美國聯邦政府採購應以採購美國國貨產品為原則,僅在例外情形下,方可豁免適用相關規定,而採購國外產品。至於「購買美國法」主要是為了確保美國所有交通(transit)基礎建設項目是使用美國製造之產品所建置而成,因而凡來自聯邦交通資金,如由聯邦公共運輸管理局(FTA)、聯邦公路管理局(FHWA)等機關資助撥款,其採購項目中的鋼、鐵、及製造產品原則都須100%由美國製造。「購買美國法」主要為美國聯邦政府給予州政府、市政府或其他機構組織資金挹注之條件。

易言之,拜登此項命令雖然責成白宮管理預算局(OMB)新設的「美國製造辦公室」(the Made in America Office)與「美國製造主任」(Director of the Made in America Office)檢討現行狀態與提出建議,但檢視的重點應在「購買美國貨法」的適用條件上,畢竟「購買美國法」本來就是100%要求使用美國製造的鋼鐵,但「購買美國貨法」所適用的「美國貨」定義,係最終產品在美國製造外,其開採、生產、製造原材料成本超過所有原材料成本的50%以上,即可認定為美國製,因此50%的比例仍有調整空間;又目前可豁免不採用美國貨的幾個例外情形,如與公共利益衝突之例外、無法獲取(Nonavailability)之例外、成本不合理之例外、轉售之例外等等,也會是此次檢討後仍有調整空間的選項。

然而,拜登即便擬提升美國貨的採購,但美國也是WTO政府採購協定(GPA)成員自有受約束的義務,從而對於「購買美國貨法」之檢視或調整,除非其有對應修正GPA義務,否則不至於影響對外義務之履行。反而是在去年底川普任內已提出,美國聯邦政府機關在採購涉及藥品與醫材等公衛產品時,擬排除目前受限GPA金額門檻與公開招標等義務。對此項修正美國GPA承諾之申請,美國準貿易代表(USTR)戴琪(Katherine Tai)在國會聽證會上表示,將續行檢視該GPA承諾撤回的申請,但也強調美國的國際協定義務,應以能達成充分利用聯邦資源採購美國貨的拜登政策目標。觀諸川普的GPA修正承諾提案,實與拜登擴大美國貨政府採購的政策方向一致,因此即便其他GPA會員有反對意見或提出各種補償協商之要求,但預期拜登政府不至於對此項GPA修正承諾有重大立場之改變。(顏慧欣)