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全球情勢分析:WTO電子商務談判及歐盟數位經濟政策
日期:2020/12/31
作者:靖心慈
文件編號:109年12月份國際經貿規範動態分析

有關WTO電子商務談判及歐盟數位經濟政策,以及歐盟公布《數位服務法》及《數位市場法》草案,茲分述其重點如下:

發展動態

(一)WTO電子商務計畫之談判形成兩大立場陣營

WTO明年將於哈薩克舉行第十二屆部長會議,成員在電子商務談判立場上形成兩大陣營。一方為主張1998年多邊工作計畫具有明確規定的成員,另一方則為支持非強制性之非正式複邊聯合聲明倡議之成員。就前者而言,南非和印度正加緊努力鞏固多邊陣營,以促進電子商務朝向包容性發展。兩國代表於今(2020)年123日共同提出一份如何建立強大多邊機制的提案,討論阻礙開發中國家和低度開發國家的數位產業化和擴大全球數位落差對收入和產業帶來的巨大影響。

南非和印度建議依據20多年前WTO通過的1998年工作計畫(WT/L/274號文件),即電子商務工作計畫應成為常設議題,在四個不同的WTO機構中進行相關討論,包括貨物貿易、貿易與發展、服務貿易以及與貿易有關的智慧財產權,且總理事會必須確保1998年工作計畫成為透過總理事會議程持續不斷審查之常設議題,並將1998年工作計畫中任何與貿易有關之跨領域議題納入考量。兩國建議透過總理事會各種平台進行結構性主題討論,主題包括:電子商務發展;電子傳輸暫免課徵關稅之範圍、定義和影響;審視開發中國家和低度開發國家面臨之相關挑戰,並探索增進開發中國家參與電子商務之方式。

儘管WTO成員同意對於所有與貿易有關的主題進行結構性討論,包括低度開發國家成員提出之電子傳輸暫免課徵關稅之範圍、定義和影響議題。但聯合聲明倡議一方成員還在持續協調中,有些從貿易政策角度也僅進行少量的實質性討論。南非和印度表示,談判結果顯示WTO相關機構對電子商務議題有不同的做法,兩國認為電子商務不可或缺的數位化轉型,應根據1998年工作計繼續進行探索討論。

另一方面,聯合聲明倡議的三位協調者(日本、澳洲和新加坡)在今年127日分發傳閱之合併草案文本,反映到目前為止成員在各議題立場上充滿著根本性之差異。歧見主要在於電子傳輸定義、範圍和一般規定、跨境資料流動、將資料保存在本地伺服器、電子傳輸關稅以及原始碼等問題。有談判者認為,協調者並未就分歧問題提出看法,草案文本雖然想顯示討論順利進行,但實際討論內容卻朝著不同方向發散,沒有達成任何共識。協調者表示該草案談判尚須考量許多成員在談判中強調的幾個跨領域議題,包括:適用安全例外、一般例外和審慎例外規定;不適用於政府採購、或由成員或代表成員政府持有之資訊、或與該等資訊有關的措施,包括與蒐集該等資訊有關的措施;不適用服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services, GATS)之金融服務附件;需要確定條款與成員國市場開放承諾的關係以及聯合聲明倡議最終法律架構。

(二)歐盟公布《數位服務法》及《數位市場法》草案

20201215日歐盟正式公布其《數位服務法》(Digital Services Act, DSA)及《數位市場法》(Digital Markets Act, DMA)的立法草案。該草案旨在為數位經濟訂立全球性的標準,改善大型科技企業向來缺乏法律監管的現狀,並針對違法內容、公平競爭等訂立規範及罰則。

根據DMA,大型科技企業將被禁止在其網站或網路平台對自家提供的服務及在其平台中競爭對手提供的服務進行差別對待,從而損害競爭對手之利益。另外,DMA禁止企業在電腦、手機等硬體設備上預先安裝自家應用程式,或者強迫其他企業預先安裝其軟體。若企業違反相關法規,最高可被罰款高達其年度營業額之10%,歐盟並可能要求屢犯的企業分拆其相關業務。與此同時,DSA將對網路平台(Online Platforms)增加新的義務,要求平台須向監管機構公布其演算法運作、刪除內容之準則以及針對用戶投放廣告的方法等,其中大量條款只適用於用戶超過4,500萬的大型平台,主要受到衝擊的平台包括FacebookYouTubeTwitterTikTok。除此之外,歐盟將對網路平台就仇恨言論、恐怖主義、兒童色情及銷售假貨訂立新的義務,同時將訂立嚴厲罰則,確保業者遵守相關法規。根據DSA,違反規定的企業的最高罰款可達該公司年收入的6%,以臉書(Facebook)為例,罰款將高達42億美元。同時,若平台向監管機構提供不正確資訊或拒絕實地查核,平台將面臨高達年收入1%的罰款。DSA主要規範核心在於要求企業實施「風險評估」,評估其平台服務將如何被濫用作為散布非法資訊等用途之可能,並要求企業應採取降低風險的措施。

目前外界普遍認為DSADMA是針對美國大型科技企業進行規範。美國認為歐盟針對美國大型科技企業採取歧視性措施可能會危及美國與歐盟之間於貿易及科技層面的合作。美歐均期望美國下任總統拜登(Joe Biden)上任後,美歐關係會有所改善;歐盟於12月初公布《跨大西洋的全球變革新議程》(EU-US: A new transatlantic agenda for global change)呼籲美國就科技治理進行合作,同時建立一個全新的「歐美貿易及科技理事會」(EU - U.S. Trade and Technology Council)。

綜合取材自WTO Document(WT/L/274)1998930日;WTO Document (WT/GC/W/812)2020124日;WTO Document(INF/ECOM/62)2020127日;Washington Trade Daily2020129日;Inside U.S. Trade20201216日;TIME20201215日】

重點評析

在世界貿易組織討論的電子商務議題,早在1998WTO總理事會在1998年建立電子商務工作計畫決議(WT/L/274)中,授權的範圍是繼續開展電子商務工作計劃下的工作、指示總理事會進行定期審查、保持目前在電子傳輸方面不負擔關稅的做法。工作計畫還將包括審議有關發展電子商務基礎設施的問題;服務貿易理事會、貨品貿易理事會、與貿易相關智慧財產權理事會及貿易與發展委員會等機構應負責的研究議題。但WTO電子商務工作計畫下進行過的討論,已經突顯出電子商務既有的交叉特性,使用原來理事會和委員會各自進行的討論很難全面理解各種電子商務之問題。

WTO11屆電子商務部長會議2017年決議(WT/MIN17/65)大致維持1998年的電子商務工作計畫決議內容,抑制了積極提案討論多邊貿易制度透明度、監管架構(強化透明度)、公開和公平的貿易環境(確保措施透明度)、推動電子商務發展(貿易便捷化協定/進一步關務便捷化措施、貿易/技術援助)、電子商務監管架構(消費者信心強化措施、貿易促進措施)、市場開放和談判等問題之國家的期盼。這些國家在2018126日瑞士達沃斯(Davos)世界經濟論壇會議期間,於非正式部長峰會中提出了尋求電子商務複邊談判的企圖。南非和印度當時就要求其他成員在電子商務複邊倡議於WTO進行討論之前,需能夠先達成多邊共識。至2020123南非和印度再次共同提案要求延續現有總理事會對電子商務工作計畫之決議,並主張繼續強化多邊機制的運作。

隨後有71個會員連署推動第一次WTO電子商務聯合聲明倡議,連署國家至今增加至86個會員,以國際推動電子商務規範為基礎,朝向未來與貿易有關之電子商務規則談判共同展開探索性工作。其探索成果在2020127日彙整成談判草案文本(INF/ECOM/62),內容包括促進電子商務、開放性、信任、跨領域議題、電信、市場開放、範圍和一般規定的規則條款。談判過程各國透過提案和討論相互瞭解對方的想法和動機,在這方面有很好的進展。但確實如前述新聞所闡述的情況一樣,有些規則的立場是存在很大的差異,這也是未來複邊談判要努力的地方。有些會員透過談判尋得立場較一致的其他會員自行展開數位協定,如澳星雙邊「數位經濟夥伴協定」、紐西蘭、新加坡及智利「數位經濟夥伴協定(DEPA)」、「美日貿易協定」。另外,最近才通過簽署的「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)也納入包含較多規則的電子商務專章。這些發展趨勢顯示未來在區域協定中會持續納入更多的電子商務規則,而在WTO複邊場域則會以有共識的規則做為未來規範的共同標準。

在歐盟方面,最近《數位服務法》及《數位市場法》草案進展主要反應的是在歐洲建立數位貿易的遊戲規則,以分開處理平臺對消費者和平臺對企業的問題。執委會在2020129日對外公布,新的數位法規目的是要落實單一數位服務市場和提供小型企業所需的法律清晰性和公平競爭環境。《數位市場法》強調少數大型線上平臺建立了自己的生態系統提供各種數位服務,成為業務用戶和最終用戶之間的網路守門人,不僅提供交易中介,也提供全面跟蹤和分析最終用戶,成為客戶依賴的對象,使得新平臺的進入障礙更為嚴重,不僅在某些情況下可能會導致行為的不公平,也會降低了核心平臺服務面臨的競爭性。因此,有可能會導致數位行業效率低下,原因是價格更高,質量更低,選擇和創新更少,從而損害到歐洲消費者。由網路守門人所操作的(i)線上中介服務、(ii)線上搜尋引擎、(iii)社交網絡、(iv)視頻共用平臺服務、(v)與號碼無關的人際電子通信服務、(vi)操作系統、(vii)雲服務、和(viii)廣告服務,讓人擔憂的情況特別強烈。執委會認為由會員國的監管措施不能完全解決這些擔憂;如果不採取歐盟層級的行動,則可能導致內部市場的分裂。然而,執委會擔憂少數大型線上平臺提供商的核心平臺服務,主要是來自非歐盟地區。他們的營收大部分是來自非歐盟地區,例如美國五家科技巨頭FAAMG(臉書、亞馬遜、蘋果、微軟、谷歌),所以執委會的新《數位市場法》必然會引起美國與歐盟之間的相互協商,否則執委會在落實審查FAAMG方面也會面臨很大的難度。

至於《數位服務法》,主要是更新2000年的《電子商務指令》,以因應創新型資訊社會服務不斷產生的風險和挑戰。原先《電子商務指令》包括一般性條款、原則(設立機構與資訊要求、商業通訊、通過電子手段締結的合同、中間服務提供者的責任)、實施、最終條款。歐洲議會之內部市場與消費者保護委員會於20204月對執委會建議數位服務法內容應考量納入基本權利保護、透明度和消費者保護、人工智慧、線上處理非法內容、線上市場、系統平臺事前監管、監督-合作與執法。執委會推出的《數位服務法》草案,其包括一般性條款、中間服務提供者的責任、透明和安全的線上環境盡職調查義務(所有中間服務提供商的規定、託管服務提供商的附加條款、線上平臺的附加條款、對大型線上平臺進行系統性風險的附加義務、盡職調查義務的其他規定)、實施-合作-制裁和執行、最終條款。《數位服務法》草案有幾項明顯改變,首先,規則適用於在歐盟以外建立但在歐盟內部提供服務的提供商;其次明顯提升了對中間服務提供者的責任和盡職調查義務;第三是對於用戶超過4,500萬的大型平臺要求必須進行風險評估、採取措施減輕風險、獨立的審計、闡明使用推薦系統使用的主要參數及影響、線上廣告透明度、向執委會數位服務協調員提供數據接取與審查、在歐盟內部任命一名法律代表負責任何違規行為、提供透明度報告義務;第四是禁止網站或網路平臺對自家提供的服務及在其平臺中競爭對手提供的服務進行差別對待,對仇恨言論、恐怖主義、兒童色情及銷售假貨訂立義務。歐盟這些規則改變同樣使非歐盟地區國家的大型平臺會受到衝擊,因此未來歐盟必然須要與這些平臺提供商所屬的國家相互協商以減少摩擦。

我國目前並沒有符合歐盟所定義的大型線上平臺提供商,平臺提供商也沒有明確規畫進軍歐盟的打算,所以歐盟新草案不會對業者有明顯直接的衝擊。但是,歐盟《數位服務法》及《數位市場法》草案對於監督在歐盟以外建立但在歐盟內部提供服務的提供商的作法,對於我國各行業正在使用跨境數位服務之際,我國經濟和立法單位宜借鑑如何監督跨境線上平臺提供商,以利國內創新和中小企業等能更好的發展。(靖心慈)