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RTA/各國情勢分析:川普再提美中脫鉤,中芯撇清與共軍關係;美國商務部針對管制出口項目徵詢公眾意見
日期:2020/09/30
作者:顏慧欣
文件編號:109年9月份國際經貿規範動態分析

川普再提美中脫鉤,中芯撇清與共軍關係;美國商務部對基礎技術定義及相關應受管制出口項目徵詢公眾意見,茲分述其重點如下:

發展動態

(一)川普再提美中脫鉤,中芯撇清與共軍關係

美國總統川普(Donald Trump96日再次提起與中國大陸脫鉤(decoupling),表示這對美國經濟層面較為有利。然而,同時間川普亦表示中國大陸對美國農產品採購量正在突破新紀錄。北京方面承諾增加對美農產品及工業產品是為雙方第一階段貿易協議之內容,中方目前的採購量仍遠不及協議之目標。

另一方面,據《華爾街日報》等媒體報導,美國監管機構正在考慮將中芯國際集成電路製造有限公司(Semiconductor Manufacturing International Corp.)加入需要政府許可才能獲得技術或零件的外國買家名單。據報導,美方官員正在調查中芯國際是否在參與中國大陸之軍事發展。對此,該公司聲明其與中國大陸軍方沒有關係,願與華府進行真誠和透明的溝通,以解決潛在的誤會。中芯國際是中國大陸半導體產業的領導者,為共產黨政權為減少中國大陸對外國技術的依賴而建立。

(二)美國商務部對基礎技術定義及相關應受管制出口項目徵詢公眾意見

美國產業安全保障局(Bureau of Industry and Security, BIS)於今年(2020年)827日發布公告,提出對「特定基礎技術的識別及審查管制措施」(Identification and Review of Controls for Certain Foundational Technologies)之「擬制法規預先通知」(advance notice of proposed rulemaking, ANPRM),針對因涉及國家安全而應受出口管制的基礎技術(foundational technologies)之定義與評估標準徵集公眾意見;BIS預計於今年1026日完成徵詢程序。

美國目前出口管制主要分為國防軍事用品、軍商二用技術及產品(dual-use items)及核子材料及技術共三大類。其中,BIS依據《出口管理規則》(Export Administration Regulation, EAR),透過「商業管制清單」(Commercial Control List, CCL)針對軍商二用技術及產品施行出口管制。依據EAR規定,BIS針對每項受管制產品均訂定出口管制分類編號(Export Control Classification Numbers, ECCNs)。ECCNs共計10大類,並將無須受管制產品指定為編號EAR99。此外EAR對反恐、犯罪控制以及供給短缺等特定理由而遭受聯合國禁運之產品,亦負有管制權限。

另一方面,美國國會於20188月通過《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act, ECRA),規定商務部應就新興技術(emerging technologies)與基礎技術之出口、再出口或國內移轉,建立適當控制措施。由於ECRA未明定新興與基礎技術之定義,僅要求此兩類技術須與「美國國家安全至關重要」(are essential to the national security of the United States)。故BIS201811月已率先在聯邦公報公告納入出口管制的新興技術類別,包括生物科技、人工智慧與機器學習、定位導航授時技術(PNT)、微處理器、先進運算、資料分析、量子資訊及感應技術、物流技術、積層製造、機器人、腦機介面、極音速、先進材料、先進監控技術等14類,惟迄今對此14類新興技術仍未制定最終規則,目前僅以個案方式處理。其後,BIS則在今年8月進一步公布此次ANPRM,以進一步界定基礎技術之具體範圍。

原則上,2020ANPRM提及的基礎技術,其涵蓋範圍除技術本身以外,亦包括受EAR管制的商品(commodities)及軟體。在本次公告裡,BIS共提出8項議題徵求公眾意見,包括:(1)基礎技術之定義、(2)得以指認此類項目之來源、(3)衡量標準、(4)美國及他國目前對基礎技術的發展、(5)特定基礎技術管制對美國發展此類技術的影響評估、(6)基於最終用途(end-use)及最終使用者(end-user)的管制實例、(7)任何包括用於加工、測試、驗證設備而應歸類於基礎技術的致能技術(enabling technology),以及(8)其他得以指認攸關美國國安基礎技術的任何方法。

BIS指出此項ANPRM主要目的有二,其一為藉由界定基礎技術定義,進而得以辨別最終用於軍事用途(military end use)或流入軍事性終端使用者(military end users)的產品,其二則是為受反恐理由管制的產品建立新的管制層級或是為原屬EAR99類別的產品,建立新的出口管制分類編號。

【綜合取材自Inside U.S. Trade2020826日;Federal Register2020827日;Washington Trade Daily202097日】

重點評析

自從川普總統於2018813日簽署「出口管制改革法案(Export Control Reform Act, ECRA)」後,美國政府透過出口管制制度防範技術外流的範圍與措施不斷推陳出新,可看出政策力道不斷加強,但爭議性也存在。

ECRA規定下,商務部產業安全局(Bureau of Industry and Security, BIS)應對於「新興和基礎技術(emerging and foundational technologies)」的出口、再出口或國內移轉建立適當的控制措施,於是BIS先在2018年公布14類「新興技術」的預告,但徵詢意見過程中,美國國內產業意見顯然分歧,導致BIS遲至今日未公布納入管制的新興技術。至於「基礎技術(foundational technologies)」BIS也於今年827日始發布法規預告,本次預告未如前次有公告具體領域或類別,僅說明基礎技術包含技術(technology)」、「貨品(commodities)」及「軟體(software)」,並就此定義和評估標準徵詢意見,預計徵詢意見至1026日止。

今年以來BIS數次公告華為及其關係企業列入實體清單,至今已有153家華為關係企業納入;最近中芯即將遭管制一事也甚囂塵上,不論後者是否屬實,可研判美國出口管制清單範圍短期內不會有句點,仍會持續變動。蓋ECRA賦予BIS須和美國總統、國防部長、國務卿和相關聯邦機構首長共同召開跨部會程序(interagency process),定期討論與界定出構成美國國家安全至關重要的「新興」及「基礎」技術,意謂著美國持續擴大出口管制範圍之政策方向已定,意謂這兩年來的出口管制實體清單變動,均非BIS一次性或偶發性活動,由BIS主導之跨部門檢討程序將成為ECRA法定出口管制體制之一環。可想見的出口管制對象與措施影響層面將更為廣泛。

此外,ECRA也將出口管制措施擴及服務業領域,在此之前並未明確賦予BIS針對美國業者提供「服務」可施以出口管制,不過在ECRA修法下,其具體規定為了達成ECRA所界定的國安或外交目標,不論提供服務之美國人在境內或境外,倘若其所提供之服務涉及「特定的外國情報服務時 (foreign intelligence services) 」,則相關主管機關應實施管制。其次也規定為加強管控,若美國人的活動或行為,與受管制事項有關之服務效能提升(performance of service)時,也可要求應受到BIS出口管制之適用。總之,目前出口管制對象偏重半導體、晶片等高科技的產品領域,未來應當會涉及更多服務業範疇。

2018ECRA修法後的政策目標,已有異於美國過去因世界大戰、美蘇冷戰、乃至於1997年《瓦聖納協定》(Wassenaar Arrangement)等為控制大毀滅性武器及導彈技術之擴散、打擊犯罪與反恐等為基礎之國家安全考量。ECRA明訂構成美國國家安全與外交政策目的,從而需進行出口管制之情境,新增涵蓋「維持美國軍事能力之優越性」、為「強化美國工業基礎」等項目,以此為美國實施出口管制制度之國安及外交理由,實具有高度爭議性。一般而言,國家安全定義至少會以排除對社會、國家制度、生命與財產及經濟等層面造成之「威脅或潛在威脅」為目標,當維持軍事優越性或強化工業基礎長期不受威脅也作為國安因素時,意味著幾乎所有國家確保競爭力的政策與法令,都可被解釋為屬於確保國家安全之作為,則國家安全的例外性就失去其意義。

但此種解釋的方式,顯已為美國當前實施出口管制的政策思維。因此不論年底美國總統大選結果,恐怕對此趨勢的影響有限,一方面因ECRA已明確授權BIS等行政機關應定期檢討與制訂控制措施,他方面不論川普或拜登,均無法反對美國當前不讓中國軍方使用任何美國技術製造的硬體的主流論點,因此美中科技緊張的問題恐難消失;倘若拜登入主白宮,最多僅是降低衝突感與發生頻率,但緊張依然會存在。(顏慧欣)