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RTA/各國情勢分析:小組裁決美國對中國大陸特定產品課稅之措施違反最惠國待遇義務
日期:2020/09/30
作者:徐遵慈
文件編號:109年9月份國際經貿規範動態分析

發展動態

WTO於今(2020)年915日公布美國對中國大陸產品課稅案(United States — Tariff Measures on Certain Goods from China, DS543)之小組報告,小組採納中方主張,裁決美國依據《1974年貿易法》(Trade Act of 1974)第301條,僅對中國大陸產品加徵關稅,且加徵關稅高於美國於關稅減讓表之承諾,違反GATT 1994I.1條最惠國待遇原則及第II條減讓表之規定。

針對此案,小組並未採取美國主張之雙方談判仍在進行,且中方無意以談判結果取代爭端解決程序之裁決結果,故難認爭端「已獲解決」。其次,小組認為美國就「對特定產品加徵關稅之手段,可達到維護公共道德之目的」二者之實質關聯之論述並不充分,亦未有相關證據支持對中國大陸進口產品加徵關稅可達到其目的,故小組認為美國對系爭措施之舉證程度並不足以構成其主張之GATT 1994XX(a)項保護公共道德必要措施之例外,而違反最惠國待遇義務。

針對小組裁決結果,美國貿易代表萊泰澤(Robert Lighthizer)表示儘管小組對美國提出中國大陸剽竊智慧財產及強制技術移轉之證據並無爭執,卻仍主張美國提出的證據不夠充分,顯示受害國家無法透過WTO爭端解決程序得到救濟,WTO顯然無法有效阻止中國大陸剽竊外國企業技術,故美國更應運用其法律及政策對抗不公平貿易行為。另一方面,萊泰澤強調,美中第一階段貿易協議將不受此小組報告的影響。值得注意者係,鑒於美國已杯葛新上訴機構成員之任命,目前上訴機構已無法審理案件,故美方如在小組報告公布後60日內提出上訴,將導致此案處於懸而未決之狀態。

【綜合取材自Bloomberg LawUSTR News915日;Washington Trade Daily916日】

重點評析

美國總統川普(Donald Trump)於20171月上任後,提出「美國優先」(America First)政策,在20173月簽署行政命令,要求美國商務部(U.S. Department of Commerce)調查所有美國逆差來源,及查明其是否涉及對美國不公平貿易情事。2017818日,USTR對中國正式展開301調查。

2018322日,USTR公布301調查結果,確認中國以下行為:以限制外資持股比例、強迫美商技術轉移;以非市場價格要求美商技術授權;政策性支持中資企業在美投資以獲取尖端技術;網路竊取美商營業秘密等。川普隨即簽署備忘錄,指示USTR對中國不公平貿易行為採取行動,包括訴諸WTO爭端解決,並於15日內提出加徵25%關稅之產品建議清單及課徵關稅,並指示財政部限制來自中國之投資等。至43日時,USTR公告對中國課稅建議清單,包括航太、資訊及通訊科技、機器人及機械產品等1,333項產品(2017年該等產品自中國進口金額約464億美元)加徵25%額外關稅。估計2018年美國自中國進口上述產品金額約500億美元。

中國商務部及外交部立即對美國表達嚴重抗議,認為美方做法嚴重違反WTO的基本原則和精神,中方除將立即將美方有關做法訴諸WTO爭端解決機制外,也準備對美國產品採取同等力度、同等規模的對等措施。同日下午,商務部公布106項清單,表示將對美國大豆、玉米等農產品、汽車、化工品及飛機等加徵25%關稅,涉及2017年中國自美國進口金額約500億美元,最終措施及生效日期另行公布。

幾乎在同一時間,中國在44日向WTO爭端解決機構(Dispute Settlement Body , DSB)提出本爭端案件,指控美國片面宣布對中國產品加徵301關稅,違反WTO之最惠國(Most-Favored-Nation, MFN)待遇,要求與美國諮商。其後,中國陸續針對美國公布課稅的不同批次清單,分別向WTO提出諮商請求,後經爭端解決機構整併至同一案件。2019128日,爭端解決機構成立爭端小組,由於本案至關重要,巴西、加拿大、歐盟、印度、日本,以及我國等共計15WTO會員以第三方(Third Party)身分參加訴訟。915日,爭端小組完成裁決報告,傳送給各會員,如雙方均未在接下來的60天內提起上訴,本案裁決結果將依程序定讞。

本案為川普對外採取一連串制裁措施以來,受到WTO裁決其單邊作為違反WTO規定的重要一擊,因此WTO發布小組報告後立刻引起川普政府的抨擊,指出爭端小組的裁決凸顯WTO功能不彰,無法保護美國合法利益及阻止中國侵害美國智慧財產權及傷害貿易利益。中國商務部則呼籲美國應遵守WTO的裁決,取消對中國課徵的301關稅。值得注意的是,由於中國亦對美國課徵301關稅實施反制性質的報復性關稅。因中國反制關稅與川普政府的301關稅同樣違反WTO規定,小組裁決出爐後對於美中雙方相互關稅報復的合法性提出WTO的司法見解,後續發展值得觀察。

不過,從實質影響的角度來看,各界一致認為本案小組裁決短期內並不會對川普政府造成實質的影響。主要原因在於WTO上訴機構(Appellate Body, AB)因美國杯葛新遞任上訴成員人選的任命案,以致WTO遲遲無法補充缺額的上訴成員,致使上訴機構無法進行三人審查程序,完成上訴機構的使命。對此,如美國選擇策略性上訴,因上訴機構無法視事,將使爭端小組的裁決報告陷入無法確定的窘態。惟一般咸信美國因先前激烈批評上訴機構的職能不彰,因此亦可能不上訴,而直接「拒絕」(reject)小組報告,或與中國建立若干「默契」,讓本案持續處於不確定法律狀態。由於中國向WTO提起本案爭端解決,主要目的在彰顯美國措施違反WTO規定,眼前當務之急在降低美中衝突對中國貿易與產業的傷害,因此後續是否採取進一步行動,亦有待觀察。

更重要的是,USTR雖抨擊小組報告,但宣稱美中在今年115日簽署的第一階段協議仍將持續有效,不受裁決結果影響。美、中的態度顯示雙方均不樂見關係全面決裂。由於美國總統選舉在即,美國要求中國持續擴大自美國進口農工產品,以展示川普政府制裁中國舉措與「美國優先」政策確已取得重要政績。基此,當前美國仍對約3,700億美元中國商品課徵7.5%25%額外關稅,雖然該措施已遭爭端解決小組裁決其違法WTO規定,更在美國國內遭到企業界質疑,如電動車巨擘特斯拉公司(Tesla)聯合約3,500家美國公司集體對美國政府提告,指控其對中國商品課徵不當關稅,但川普政府應不會輕言移除前述關稅。由此觀之,WTO無力解決當前美中衝突,美中貿易衝突與科技冷戰等仍將持續,短期內恐無解方。(徐遵慈)