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RTA/各國情勢分析:美中貿易協議
日期:2020/05/31
作者:顏慧欣
文件編號:109年5月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美中第一階段協議落實程度有待考驗,而李克強在全國人大會議重申落實美中貿易協議,茲分述其重點如下:

(一)美中第一階段協議落實程度有待考驗

美中第一階段協議自今(2020)年214日生效迄今已有三個月,美國貿易代表萊泰澤(Robert Lighthizer)、財政部長梅努欽(Steven Mnuchin)和中國國務院副總理劉鶴於本(5)月8日通話,首次針對協議履行進展進行討論。美中雙方承諾為履行美中第一階段貿易協議創造有利條件,並在經濟和公衛領域合作,儘管肺炎疫情重擊全球經濟,但相信雙方將如期履行協議義務。

針對目前中國大陸履行協議的程度,USTR雖肯認中方在移除農業非關稅障礙上的表現,惟在採購承諾上迄今仍未獲兌現。根據中國公開貿易統計數據顯示,與2019年同期相比,2020年第一季以來自美進口量下跌3%。如按第一階段協議原訂要求,中方須在協議生效第一年內採購價值總計767億美元的美國商品與服務,但據美國華府智庫戰略暨國際研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)預測,從13月的實際數據判斷,2020年全年的進口額僅能達到原定目標的31%。以此進度而言,中國大陸恐難如實履行協議。

雖然近來傳出中方有意重談美中第一階段貿易協議,加上協議本身訂有不可抗力條款,允許締約雙方得因自然災害或其他不可預料的情況,而致無法履行協議義務時可進行磋商,惟中方迄今仍尚未啟動本條救濟程序。倘若中國大陸無法達成採購目標,美國總統川普(Donald Trump)揚言將終止協議,甚至將額外對中方課徵新的關稅,以同時為疫情負責。此外,川普也表示沒有興趣重談第一階段協議,僅盼中方能如實履行原協議內容。對此,美、中發言人均在512日再次分別對外證實,雙方不可能重談第一階段協議。

為使美中協議有落實可能,美中雙方持續互釋善意,陸續公布301關稅和反制301關稅的排除清單。除了因應疫情所需,雙方在2月底至3月初曾允許相關醫療和防疫用品豁免關稅之外,中國財政部最新於512日公布之排除清單項目顯示出中國正積極擴大對美進口。根據本次排除清單顯示,包括稀土金屬礦、黃金礦砂等金屬商品,半導體用品單晶矽、多晶矽、拋光墊,以及醫用消毒劑、特種用攝影機和數位相機,飛機用雷達、數據記錄器與相關零件等79項產品,將從今年519日起至2021518日,不再加徵中國為反制美國301措施所課徵的關稅,而已加徵的關稅也將予以退還。

隨著近來疫情蔓延,川普總統甚至放話將切斷與中國大陸的一切關係,為美中原本緊張的貿易關係增添更多不確定性。除了第一階段協議的履行情況仍有待持續觀察之外,美中在科技和投資領域的戰場也將是今年有待關注的焦點。

(二)李克強在全國人大會議重申落實美中貿易協議

中國大陸總理李克強在今(2020)年522日北京召開的全國人大會議上表示,將與美方共同努力,落實美中第一階段貿易協議,同時將致力加強與各國之經貿合作,實現互利共贏。

近來受到新冠肺炎病毒疫情影響,中國大陸需求及美國製造業和運輸業能力下降,能源和其他商品的價格亦下跌,加上美中兩國在臺灣、香港、科技、新冠疫情、金融等諸多問題上之爭端升級,如今該協議之承諾看來似乎更加遙不可及。而美國總統川普(Donald Trump)的態度令美中貿易協議的未來充滿不確定,其近日受訪時,除感嘆新冠肺炎病毒疫情帶來的經濟動盪讓美中貿易協議這個「偉大的協議」變得不重要,並表示中國大陸讓他感到為難,對中方未能遏制新冠肺炎病毒暴發感到非常失望;川普甚至指出,如果與中國大陸斷絕關係,可以為美國節省5,000億美元。

李克強在522日第十三屆全國人民代表大會進行政府工作報告,其中「推進更高水準對外開放,穩住外貿外資基本盤」為今年八大重點之一。李克強提到,中國大陸會推動貿易和投資自由化便捷化、堅定維護多邊貿易體制,積極參與WTO改革、推動簽署區域全面經濟夥伴關係協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)、推進中日韓等自貿談判,並強調會共同落實美中第一階段貿易協議,致力於加強與各國經貿合作,實現互利共贏。值得注意的是,由於全球疫情和經貿情勢不確定性大,中方此次一反過去慣例,未提出全年經濟成長具體目標,而著重「六穩」(就業、金融、外貿、外資、投資、預期)和「六保」(居民就業、基本民生、市場主體、糧食能源安全、產業鏈供應鏈穩定、基層運轉)。

【綜合取材自Inside U.S. Trade202058日;512日;Washington Trade Daily2020512日;日經中文網,2020519日;Bloomberg Law、新華網,20200522日】

重點評析

中國大陸履行美中第一階段協議的採購承諾情況來看,今年中國大陸需自美國增加進口639億美元的農工及能源產品,亦即中國採購清單的總進口金額應達1,730億美元。若按今年最終應達標的金額來平均在各季,則首季的採購目標,中國大陸應至少自美國進口432億美元,但受COVID-19疫情影響,中國大陸實際進口金額僅198億美元,目前的採購達成率約11%。又就個別產業來看,農產品首季的採購目標為92億美元,實際進口金額為51億美元,目前的採購達成率約14%。製成品首季的採購目標為277億美元,實際進口金額為146億美元,目前的採購達成率約13%。能源產品首季的採購目標為63億美元,實際進口金額為1億美元,目前的採購達成率僅0.35%。換言之,中國大陸在落實美中第一階段協議的採購要求上,確實大幅落後,也難怪川普總統提出嚴重不滿。

然而,判斷中方履行義務之程度,也應檢視美中第一階段協議屬於結構改革的部分,對此,依美國農業部(USDA)USTR今年多次聲明顯示,中國大陸針對美中協議義務已採取多項行動,例如於協議生效後1個月後,中方已取消所有牛齡限制;也同意採用Codex對牛肉產品使用的三類賀爾蒙最大殘留量標準(MRLs)(也是美國標準),故美國牛肉未來出口中國大陸將可大幅提升檢疫合致性,美國牛肉生產者自2003年以來,首次幾乎全部位的牛肉產品都可出口至中國;又近期中國大陸也開放美國藍莓、加州酪梨、加工用之美國大麥,以及苜蓿乾草塊和顆粒、扁桃殼顆粒、梯牧乾草植物的進口;又經中國大陸檢驗檢疫認可的美國企業清單,目前已有499間牛肉企業、457間豬肉企業、470間禽肉類企業、397間海鮮產業、253間乳製品企業,以及9間嬰兒配方企業。中國大陸檢驗檢疫措施過去向來為美國產品輸往中國大陸的最大非關稅貿易障礙之一,因此解決中方檢驗檢疫程序問題,極有助於未來中方能有效率實現對美國農產品採購之承諾。

觀察中方踐行美中協議之發展,固然新冠肺炎疫情衝擊中國大陸國內消費,使其實現採購承諾上有所落後,但中國仍持續按部就班落實協定中關於制度調整之義務。美國USTR談判代表Robert Lighthizer 6月初便公開表示,其認為中國大陸履行協議義務的進度上頗佳,在推動某些結構性改革上,中國大陸也做得很好(pretty good job”)。換言之,即便川普總統對中方履行義務上有所批評,但實際上從美國的角度,中國大陸之落實進展已開始實現美國產品擴大出口之利益,在疫情使全球及美國經濟進入衰退期、美國大選在即等因素考量下,本文研判,美國現階段撕毀美中協議做為提升衝突或作為制裁工具之舉,制裁效果有限卻可能使經濟情勢更加惡化而不利於選情,並不符合美國短期利益。同樣的,從中國大陸面對疫情衝擊仍配合協定時程規定、致力於協議執行的積極度可知,中國大陸並無意拖延從而導致協議破局的打算。儘管美中之間近期因疫情及香港國安法事件導致緊張局勢有所升級,但考量川普政府仍須專注在經濟復甦,而中國大陸要減少衝突面等因素下,雙方於2020年破壞第一階段協議的機會不高。只是後續美中仍須針對中國大陸採購的第一年狀態,繼續討論川普政府願意讓中國大陸有多少額外的時間,以達到對美國商品採購金額目標。(顏慧欣)