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RTA/各國情勢分析:USTR發布報告指明WTO上訴機構各項越權行為
日期:2020/02/29
作者:顏慧欣
文件編號:109年2月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美國貿易代表署(the Office of United States Trade Representative, USTR)於今(2020)年211日發布174頁的「WTO上訴機構報告」(Report on the Appellate Body of the World Trade Organization),直指WTO上訴機構(Appellate Body)各種越權行為,包括上訴機構超出《爭端解決規則與程序瞭解書》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU)明文規定的義務,如逾越90日審理期間、法官出具意見書、錯誤詮釋WTO協定、在上訴審重新認定事實、將過去上訴裁決採納為判決先例等。同時,報告亦點明美國認為上訴機構錯誤解釋WTO協定的詳細情形,比如對「公共機構」(public body)的錯誤定義、使用錯誤的方法衡量非市場經濟體之國有企業造成的貿易扭曲程度、不合理地禁止使用歸零法則(Zeroing)、創造「不可預見之發展」(unforeseen developments)原則及嚴格的因果關係衡量防衛措施,使會員難以符合此標準,以及限制會員對非市場經濟體採取非市場經濟分析方法以實施反傾銷及反補貼稅等,這些上訴機構見解導致裁決更有利於非市場經濟體,使合法的貿易救濟措施無效,進而侵害國家的政策自由。

另一方面,USTR報告中指出針對美國法律、行政措施或貿易救濟措施的上訴案件超過四分之一,達155件,與針對他國措施的案件相比差距懸殊,可謂在過去25年間,平均每年就有56件判決認為美國的措施違反WTO相關規定,對美國本身、產業及公民造成傷害。然而,這些美國被宣告違反WTO規則的法律、規定或貿易救濟措施,都是由美國民選代表所制定,卻任由上訴機構成員對這些規範作出二度揣摩(second-guessing),進而宣告違反WTO規則,不甚合理。

儘管WTO過去不斷呼籲美國提出改革上訴機構之提案,USTR在此份報告中卻明白表示,此份報告目的不在於提出改革方案,而是一一盤點上訴機構的不當行為。USTR表示美國了解各國嘗試提案改革上訴機構,但美國認為羅列改革大綱或總體目標之方法不足以真正改革上訴機構,各國須正視報告中指出的問題,否則永遠無法真正解決實質問題。綜上所述,此份報告顯示美國加大了對上訴機構批評的力道,而此份報告中所提及之內容,預期將在今年6月努爾蘇丹(Nur-Sultan)的第十二屆部長會議(the 12th Ministerial Conference, MC12)中被搬上檯面。

【綜合取材自USTRBloomberg LawInside U.S. TradeReuters21112日】

重點評析

美國多年來雖有抨擊WTO上訴機構系統性問題,20178月起持續杯葛上訴機構成員之選任,上訴機構終究在20191210日後僅剩一名成員下,無法再受理新的上訴案件,加深WTO上訴機構之運作危機。在此危機下,雖促使WTO會員相繼拋出有關爭端解決機制之改革倡議,惟各國提案或經由DSB主席─紐籍大使David Walker擔任協調人(facilitator)所提出的總理事會決議草案版本,均未獲美國支持,但過去美國具體主張不明,各會員對於解開僵局之方向也無從確定。美國USTR於今年2月公布的報告,已陳述美國具體關切與爭議訴求,雖仍未提出改革方案,但應有助於後續各方關於上訴機構功能改革之討論。

歸納USTR對上訴機構之具體指謫,可區分為系統性問題及實質議題兩面向,首先在系統性關切上,為美國長期認為上訴機構有諸多逾越WTO會員對上訴機構的授權之不當作為,例如審查逾90天期限、任期屆滿仍繼續聽審、超越法律審界線等問題。其次在實質議題上,USTR指出上訴機構裁決或解釋有誤之處共有五項為:對「補貼及平衡措施協定」之公立機構(Public Body)及對非市場經濟國家雙反救濟程度之錯誤解釋;不當採用損害測試法(Detrimental Impact Test)作為判斷「TBT協定」不歧視待遇之要件;錯誤禁止會員使用如歸零等「反傾銷協定」有規範之方法來計算傾銷差額;不當限制會員在「補貼及平衡措施協定」下,使用國外市場基準(out-of-country benchmarks)計算補貼金額之情形;不當創設對「防衛協定」「無法預見發展(unforeseen developments)」測試法、嚴重因果法之判斷要件,USTR指出這些錯誤解釋多導致WTO會員權利受到侵害,或會員可獲救濟或因應的能力受限。

綜觀USTR報告中所關切的實質議題,可發現基本上除了一項為TBT議題外,其餘均為貿易救濟相關問題,這應當與美國在WTO爭端案件之勝敗紀錄有關。依美國Peterson學者Schott and Jung 2019)研究顯示,自1995年至201910 月底WTO爭端案件統計,美國以控訴方身份提出124起案件,受其他國家控訴也有155起案件。美國贏了九成以上其身為控訴方的案件;但美國受其他WTO會員控訴之155起案件中,73起案件涉及美國反傾銷與平衡措施等貿易救濟爭議,其中有26起案件美國敗訴及5起為輸贏各半的裁決,亦即美國身為被告的貿易救濟爭端,有42%案件比例獲致不利裁決,且這些案件多集中在鋼鐵、農業及製造業領域,屬於美國政治上相對敏感或產業遊說勢力較大的業別。鑑於這些不利於美國的裁決都在上訴機構確定,甚而有些爭端美方在小組階段勝訴卻被上訴階段翻案下,乃形成了美國對上訴機構高度不滿之背景。USTR也在2月報告中指出,目前各國提案均未回應上訴機構的根本性問題,暗指歐盟與16WTO會員討論「多方臨時上訴安排」(multi-party interim appeal arrangement),以仲裁替代上訴機制之臨時安排並未解決美國關切。

總結而言,美國對上訴機構的改革面向,除了對於上訴機構功能之「未來式」改革外,是否也考量檢討上訴機構之「過去式」表現,具體而言,即美國敗訴的貿易救濟案件是否能獲「平反」空間,似乎也為USTR報告意在言外的訴求?後續有待觀察美國態度,方能決定WTO會員應當如何因應處理。(顏慧欣)