Green_Earth
RTA/各國情勢分析:美國與中國大陸簽署第一階段貿易協定
日期:2020/01/31
作者:顏慧欣
文件編號:109年1月份國際經貿規範動態分析

重點評析(一)                                                       

一、 美中第一階段協議主要內容

長達21個月的美中貿易對抗在20191212日達成美中間第一階段協議,雙方於2020115日在白宮正式簽署《美中經濟與貿易協議》(Economic and Trade Agreement)。美國總統川普(Donald Trump)宣稱美方在第一階段協議中大獲全勝,對其尋求連任,尤其是爭取美國農業州的選票,將發揮極大助益。川普預計將拜訪北京,美中將針對中國大陸結構性改革等議題,開啓第二階段談判。

    本次美中簽署的貿易協議文本共分為序言、8個章節及各項附件、附錄。第1章至第8章依序規範:智慧財產權(第1.1~1.36條)、技術轉讓(第2.1~2.5條)、食品與農產品貿易(第3.1條、附件117、附錄1)、金融服務(第4.1~4.7條)、總體經濟、匯率與透明化(第5.1~5.4條)、擴大貿易(第16.1~16.2條、附件16-116-1附表)、雙邊評估與爭端解決(第7.1~7.6條、附件7-A)、以及最終條款(第8.1~8.6條)。

    根據美國貿易代表署(the Office of the United States Trade Representative, USTR)公布的資料,上述議題均是本次協議對美國的重大進展,尤其以智慧財產權、農產品、中國大陸擴大進口最為重要。

    在智慧財產權方面,協議涵蓋營業秘密、製藥智財權、地理標示、商標、及對侵權與仿冒行為之執法等。在技術轉移方面,中國大陸將改善不公平技術轉移作法,同意取消要求外商對中國大陸公司進行技術移轉作為取得市場進入、行政批准、或政府優惠的條件;及同意改善透明化、公平性、正當法律程序(due process)及依市場價值取得技術或授權。

    在農產品市場進入方面,中國大陸同意針對乳製品與嬰兒配方奶粉、肉類、禽類、海鮮、稻米、園藝、動物飼料及其添加物等,移除非關稅障礙(Non-tariff barrier, NTB)。

    在金融服務業方面,中國大陸將移除銀行、保險、證券、信用評等服務等貿易與外人投資限制或障礙,包括外國資本限制、歧視性規範要求等。

    在總體經濟、匯率與透明化方面,中國大陸承諾將改善匯率政策的透明化,將不進行競爭性的貶值來增加出口,與美國出口商競爭。

    在擴大貿易方面,中國大陸承諾將在未來2年,在2017年相關金額的基礎上,自美國增加2,000億美元的貨品與服務進口金額,並在20222025年間,將持續相關出口成長方向,同時應努力改善對美國順差。

    在執行監督與爭端解決機制方面,協議制定詳盡的規定與作業程序。雙方應建立「貿易框架小組」(Trade Framework Group),應由中國大陸國務院分管副總理和USTR談判代表領軍,以討論協議落實情況;在日常工作階層,則各自設立「雙邊評估和爭端解決辦公室」(Bilateral Evaluation and Dispute Resolution Office),負責評估協議履行相關的具體問題、接受任何一方提交與協議履行相關的申訴、嘗試通過磋商解決爭端。依據協議爭端解決程序,一方可向另一方以書面形式提出申訴(Appeal)。被申訴方應考慮申訴所涉問題的事實、性質和嚴重程度,評估完成後,指定官員應啟動磋商。如果雙方未達成共識,申訴方可能採取行動,包括停止其在本協議下的某一義務,或採取其認為適當的救濟措施。如被申訴方認為申訴方的行動基於惡意,可提交書面通知退出本協議。

二、協議生效與報復性關稅暫停   

    依據協議第8章生效和終止條款,協議自雙方簽字後30日內或雙方相互書面通知已完成各自國內適用程序之日起生效,二者以孰早為准。依此,協議應可望最晚在31日生效。

    美中達成第一階段協議談判後,川普宣布原訂1215日對進口中國大陸1,650億商品課徵15%關稅將暫停,同時雙方將立即展開第二階段協議談判。對美國而言,協議生效後中國大陸將立即向美國擴大進口,且明定詳細時程及嚴格監督履行機制,較過去中國大陸僅願給予空泛、模糊的承諾,可謂重大的成績。此外,協議中關於食品與農產品、金融服務業等章節中,詳盡規範中國大陸對於美國農產品、金融服務業應開放市場、改善非關稅障礙,將有助美國農產品與服務業進入中國市場。

    對中國而言,雖然美國針對2,500億美元中國大陸商品課徵的25%關稅並未取消,但將停止原訂20191215日起對手機、筆電、玩具與服飾等中國大陸商品加徵的15%關稅,同時針對自201991日起對約1,200億美元中國大陸商品課徵15%的關稅降低至7.5%,將有效紓解中國出口及製造業外移的雙重壓力。此外,中國大陸亦獲得美國善意,在最新公布的匯率報告中,未將中國大陸列入匯率操縱國或觀察員清單。更重要者,第一階段協議未規範中國大陸補貼(農業補貼除外)、國營事業改革等敏感問題,將留待第二階段處理,給予中國大陸一段緩衝期。

三、未來美中經貿談判可能發展與對我國影響

    根據美國商務部在1月初發布統計,雖然中國大陸仍然是美國最大的貿易逆差國,但美中貿易逆差在2019年前11月較2018年同期大幅減少16.2%,顯示川普實施的第一階段「關稅戰」已獲致一定效果,然而中國大陸是否將確實履行協議,尤其第二階段協議將進入科技、結構性改革等深水區,美中是否能談判順利,抑或仍將重啟爭端,各界多持保留態度。

    美中宣布暫緩關稅戰,有助暫時緩解全球貿易緊張關係與不確定性的風險,然因川普仍可能恢復對中國大陸產品課徵的關稅,且將持續在匯率、科技等層面向中國大陸施壓,因此展望當前全球經濟的不確定風險仍高。再者,中國大陸承諾自2020年起向美國擴大採購金額,預期也將在全球市場造成交易秩序混亂,包括部分國家可能受到出口取代的嚴重衝擊,因此已引起歐盟、加拿大等國關切協議是否違反WTO的不歧視原則,侵害各國貿易權。

    美中協議對我國的影響將更為直接。在經濟層面,美中達成協議雖減緩我在中國大陸生產、出口美國市場的台商出口的壓力,但因美國未來向中國施壓或實施懲罰性關稅的風險仍高,台商恐將繼續規劃、進行降低風險的做法,包括持續進行產能調整或移出中國的計畫。此外,中國大陸承諾向美國擴大採購製造業產品,包括半導體、電子電機設備等,則可能取代一部分我對中國大陸出口。

    在法規層面,協議中諸多規範與市場開放承諾,對我有直接的影響, 如中國大陸同意開放美牛(不限年齡)、美豬(訂定相關激素如萊克多巴胺等)的最大殘留標準(MRL)、放寬農業科技(如基因轉殖作物等)規定等,對美國長久以來要求我國開放美牛、美豬等食品、農產品進口,恐將有一定的影響。更重要者,協議中多處條文明白規定中國大陸將施行透明、可預測、有效、科學基礎、風險基礎的規範程序等,且應以國際標準為遵循,且直接規定美國標準為符合國際標準等,也為美國此次談判的重大斬獲。由於美國過去一直抱怨我國未以科學基礎建立的風險評估機制評量美牛、美豬進口,未來美國將以何種態度要求我國處理美牛、美豬問題等,我國必須未雨綢繆,思考美中協議的可能影響與因應對策。(徐遵慈)

重點評析(二)

藉由回顧美中過去以來的雙方訴求,可作為檢視美中第一階段協議之目標達成度。美國在20185月首次赴北京提出之要求,即包含二年內逆差削減2000億美元逆差、停止向「中國製造2025」計劃涉及的先進技術領域提供補貼及承諾、不對美國的懲罰措施及貿易限制進行報復、實施可驗證機制、阻止網路入侵美國商業網路、中國大陸現行平均關稅降至美國水準、開放服務業與農業等議題,這八項訴求之基本內涵始終未變。至於中國大陸三大底線,則在2019年五月談判破局後中國大陸發表白皮書時所揭示的說法,其強調美國應完全取消關稅、文本平衡性以及考量中國大陸主權尊嚴。

則對照美中第一階段協議八章內容,分別是智財權、技術移轉、農產品及食品檢驗檢疫、金融服務、經濟與匯率政策、擴大貿易、評估與爭端解決及最終條款。則可發現除了中國大陸降低關稅至美國水準、停止中國大陸製造2025補貼措施等兩大議題尚未觸及外,其他美方2018年提出的八大訴求,在此協議中多已獲致某種程度之處理,縱使每個議題的規範強度與廣度仍有差異。。

但整體而言,美中協議從規範方式雖然看似一體適用於美中雙方,然實際上卻是中方顯著承擔多數義務的情況。例如協議第一章智慧財產權在多數段落均言明「美國現行法已符合協議相關要求」條款。第三章非關稅障礙,亦多係要求中方接受美國檢測報告或開放讓美方檢測機構登記成為中國大陸合格檢測機構。第六章擴大進口適用對象同樣僅限於中國大陸。換言之,中國大陸是履行此部協議義務之實際義務人,協議文字僅為了維持美中雙方有對等義務的表面觀感。

相對的,20195月美中談判破局後,中國大陸事後在其發表的白皮書中揭示了三大底線。以本次協議結果來看,美國僅同意針對去年1015日已對中國大陸約1200億產品加徵15%關稅減至7.5%,同時去年12月已暫緩對中國大陸另一波1560億產品(含手機)課徵的15%關稅同意持續暫緩,至於其他對中國大陸2500億產品加徵25%關稅的措施維持不變。換言之,本次協議與中方訴求三大底線的目標有顯著落差。不過協議中也有中方對主權尊嚴的維護,例如爭端解決條款規定,若未來被指摘違反義務之一方(即中國大陸),認為他方實施制裁出於惡意的話,則可在書面通知對方後即退出此一協議;又即便有此協議,雙方保留在WTO可提出訴訟的權利,也保留了中國大陸未來選擇退路的權利。

在美中第一階段協議簽署後,至少達到緩解美中關稅戰繼續升溫的風險,然美中第一階段協議有若干條文加諸中國大陸較嚴格的履行義務,例如協議生效後幾天或幾個月內其便須履行特定義務之條款,依協議規定在簽署後30 天內生效,故預計2月中起中國大陸將有陸續應踐行的協議義務,基於「義務之所在、違反之所在」的邏輯,未來中國大陸被美國認定違反義務的風險也大幅增加。惟突發的中國大陸武漢肺炎公衛事件,按協議第7.6條可能為中國大陸與美國諮商暫緩履行美中協議之無可預期情事,故現階段來看,此一肺炎公衛事件發展及美國願意給予中國大陸的寬限期長短,會是研判美中摩擦或爭端可能再起時機之參考。

其次,鑑於第一階段美中協議達成時,美國對中國大陸2500億產品加徵25%關稅的措施維持不變,僅對1200億產品加徵關稅稅率減至7.5%,故預計協議在2月中生效後,美國自中國大陸的進口產品的平均端關稅仍居高不下,僅從之前平均關稅21%略降至19.3%,但仍有三分之二以上(64.5%)來自中國大陸的產品仍受到301關稅制裁。依川普總統說法,原預期美中可接續展開第二階段談判,且除非在第二階段談判達成協議,則這些加徵關稅方可能進一步降低或取消,且降稅措施勢必在202011月美國總統大選之後才會實施;惟肺炎公衛事件使得中國大陸現應無暇他顧下,恐無法迅即開展美中第二階段談判。

總之,2020年度美中貿易處於高關稅將成為新常態,特別是美國對中國大陸加徵關稅制裁在2500億部分,多集中在中間財或零組件的部分,美國或跨國企業為降低進口這些項目的成本,在關稅壓力下尋求中國大陸以外替代來源的動作將持續進行,分散進口來源與生產佈局也將成為產業供應鍊長期佈局的方向。(顏慧欣)