Green_Earth
RTA/各國情勢分析:美國政府推動國內批准《美墨加協定》,三國簽署修訂部分條文,美國眾議院擬於12月底投票
日期:2019/12/31
作者:王韻潔
文件編號:108年12月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美國白宮與墨西哥和加拿大高級官員於20191127日在華盛頓舉行會議,討論貿易代表萊泰澤(Robert Lighthizer)本周為眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)口頭提供的解決方案,以努力結束美墨加協定(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)最後的談判,此會議結論可能獲得裴洛西的支持,為全面批准USMCA鋪平道路。墨西哥外交部副部長希德(Jesus Seade)於會後向記者表示,目前正尋求解決方法,墨國必須仔細地檢視部分文件,甚至可能討論調整問題,雖然仍有些許議題待處理但進展順利。

美國行政當局和眾議院民主黨之間已進行數個月的會談,以探討解決三方貿易協定中主要的問題,包括藥品價格、勞工標準以及環境保護和執法。根據目前的《貿易促進授權法》(Trade Promotion Authority, TPA),對USMCA任何的更新和補充,都需要得到墨西哥和加拿大的同意。有消息來源稱美國政府考慮放鬆USMCA對藥物的保護,將新型藥物的智慧財產權保護期間從10年降至5年,以協助USMCA獲得國會民主黨人士的支持。此項變更讓大品牌藥品的相似性藥品可更快進入市場。

美國、加拿大和墨西哥於20181130日簽署USMCA,將於三國各自完成國內批准及通知程序後3個月生效,惟協定簽署超過1年,迄今僅墨西哥國會批准通過。目前看來USMCA中的汽車使用鋼鐵和鋁的區域價值含量(Regional Value Content, RVC)規定,是2019年底前能否獲國會批准最大的阻礙。汽車製造規定是USMCA最複雜的議題之一,協定規定北美汽車生產商使用的鋼鋁至少70%來自美加墨三國,才能享受USMCA免稅待遇,近日三國正就規定細則進行討論,墨西哥和美國政府尋求在1213日前就文本變更達成共識,並將提案提交美國眾議院。知情人士透漏,美國提出一項要求,主張只將來自北美的鋼和鋁胚(steel and aluminum slab)計算在RVC 70%門檻。據了解,美國該提議係回應去年美國鋼鐵工人聯合會(United Steelworkers Union)之要求而提出,此將可能使墨西哥生產的汽車資格認定變得複雜,因為墨西哥汽車製造業的鋼和鋁坯大多來自巴西、日本和德國。

2020年適逢美國總統大選,川普敦促眾議院在2019年底前批准USMCA。目前除汽車原產地規定細則仍需討論確認外,控制眾議院的民主黨人要求提供墨西哥勞工更多保護之訴求,亦阻礙USMCA的進展。眾議院議長裴洛西表示,對完成USMCA持樂觀態度,但文本中要有強有力的執行條款,眾議院才會對USMCA進行投票;美國眾議院歲計委員會(House Ways and Means Committee)主席理尼爾(Richard Neal)也樂觀認為,儘管受到鋼鋁規定調整影響而拖延,但協定應該很快會敲定,眾議院仍然非常可能在2019年對USMCA進行投票。另一方面,墨西哥工業商會聯合會(Concamin)則表示,無法接受美國所尋求的汽車製造鋼鋁規定調整,此將威脅墨西哥汽車製造業的競爭力,並破壞二十年來的供應鏈整合。針對勞工議題,墨西哥首席談判代表希德指出,仍有一些細節需要解決,但無法接受引入美國檢查員監視墨西哥企業,此不該在討論之列。

20181130日新版《美墨加協定》(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)簽署後,美國眾議院民主黨議員敦促應強化勞工、環境等條文,因而使USMCA於議會卡關,如今眾議院民主黨已和美國政府在爭議項目上達成共識,並基於《貿易促進授權法》(Trade Promotion Authority, TPA)之規定,由美國貿易代表萊泰澤(Robert Lighthizer)、加拿大副總理方慧蘭(Chrystia Freeland),以及墨西哥首席談判代表希德(Jesus Seade)於20191210日在墨西哥共同簽署同意修訂USMCA部分條文,期盼為卡關已久的國內批准程序開拓生路。

根據美國眾議院歲計委員會(House Ways and Means Committee)發布的文件指出,此次修訂的USMCA條文包含執行、勞工、環境以及處方藥等四個議題。首先,在執行議題上,美國透過去除執行漏洞及簡化爭端解決機制,包含刪除允許被控訴方阻礙組成爭端解決小組之規定,以強化協定執行並確保美國貿易夥伴能兌現其承諾。第二,在勞工議題上,美國除刪去阻礙執行之文字外,特別針對墨西哥設立監管機制,例如:在墨西哥設置勞務專員(Labor Attachés)提供有關墨西哥實踐勞工條款的當地資訊,使美國政府能監督墨西哥履行USMCA勞工條款之情形。此外,美國認為國與國間的爭端解決機制仍無法有效確保締約國履行勞工承諾,故建立快速反應機制(Rapid-Response Enhanced Labor Enforcement),以加強對結社權與集體談判權的保護。

第三,在環境議題上,美國政府根據民主黨之建議,納入了明確且具有可行性的高標準條款,並透過設立新的監管機制以監督締約國是否履行環境保護義務。第四,在處方藥議題方面,民主黨刪除了導致處方藥品價格上升之規定並保留國會立法權,以利國會日後可修改法律,改善人民取得可負擔藥品之能力。同時,新版USMCA亦修訂條款確保公平競爭,以平衡市場競爭與創新。除此之外,該協定納入改善藥品取得途徑之原則(May 10th Principles)。

針對修訂後的USMCA條文,美國眾議院表示非常滿意,認為相較於總統川普的版本,新版USMCA對美國勞工、病人以及環境而言是一個好的協定,可作為美國後續與他國簽署貿易協定之範本,並表示將會於眾議院表決時予以通過。而根據美國眾議院多數黨議員表示,若白宮準時提交施行法案,則眾議院將可能於1219日進行投票。然而,參議院共和黨對USMCA的大幅修改表示不悅。儘管如此,參議院臨時議長葛雷斯利(Chuck Grassley)仍表示將表決通過該協定,不過參議院當前首要任務為美國總統川普的彈劾案,因此USMCA表決案將會安排於明年會期。

【主要取材自Bloomberg Law20191128日、1207日、11日、13日;FOX Business20191130日、123日;Inside US Trade20191212日;Washington Trade Daily20191211日、12日、13日、16日】

重點評析

美國民主黨在USMCA簽署後,已多次對USMCA條文中之環境、勞工、藥品及爭端解決機制提出關切。由於民主黨在美國眾議院佔有多數席次,故USMCA若欲經由《美國貿易授權法案》(Trade Promotion Authority, TPA)程序快速通過,則首先必須取得美國眾議院與參議院之同意。在歷經川普政府與民主黨團經過多次談判後,以及美、墨、加三國於20191210日共同簽署同意修訂USMCA部分條文後,眾議院已於1219日,以381票同意及41票反對的票數,通過USMCA執行法案。

整體而言,美國USMCA的執行法案大致上已滿足民主黨團之要求,眾議院議長裴洛西亦表示,修正後的USMCA可以為美國人民帶來更多的利益。在新修定的USMCA中,提高環境及勞工相關條款之標準,並強化執行力;避免爭端解決機制中因被控訴方杯葛,而無法組成爭端解決小組之條文;以及刪除對生物藥品的10年資料專屬保護期規定。惟修正後的USMCA之環境專章中,仍未提及氣候變遷及減少排放溫室氣體;且美國在USMCA執行法案中納入301條款作為USMCA執行工具之一,但川普政府此次並無進一步具體說明301條款之施行計畫。

另一方面,針對汽車產業,USMCA的原產地規則及勞工條款,將替進口汽車的免稅規則設下高標準,例如將汽車原產地比率自NAFTA62.5%提升至75%70%的鋼鋁需於北美洲内製造,以及勞工的薪資需高於每小時16美元等條件。美國國會預算辦公室(Congressional Budget Office, CBO)指出,目前在美、墨、加三國當中,符合該免稅條件的公司不多,且CBO更進一步指出,USCMA將會使汽車製造業者在未來10年多花費30億美元的成本。

在表決USMCA的前一日1218日),眾議院甫通過川普總統的彈劾案,而針對上述現象,民主黨眾議員霍耶(Steny Hoyer)表示,該舉顯示民主黨在審查總統是否濫用權力同時,致力於帶給美國人民更多經濟發展的機會。另外,共和黨先前曾多次批評民主黨延宕USMCA之進程,但在眾議院此次通過USMCA後,卻有部份共和黨員則對條文內容的大幅修改表示不悅。儘管如此,參議院臨時議長葛雷斯利(Chuck Grassley)在眾議院通過USMCA法案後發表聲明,說明由於在一個星期內出現總統彈劾案以及USMCA法案,故參議院無法在短期內採取立即行動,但仍有望於2020年年初,通過並生效USMCA。(王韻潔)