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全球情勢分析:美國針對爭端解決程序透明化發表聲明,加拿大與歐盟成立WTO臨時上訴仲裁機制避免陷入僵局
日期:2019/08/31
作者:王煜翔
文件編號:108年8月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美國否決上訴機構選任提案,針對爭端解決程序透明化發表聲明,對此加拿大與歐盟成立WTO臨時上訴仲裁機制避免陷入僵局,茲分述其重點如下:

(一)美國針對爭端解決程序透明化發表聲明

WTO爭端解決機構(Dispute Settlement Body, DSB)於今(2019)年722日在日內瓦召開會議,美國在期間發布聲明,指控其他WTO會員因拒絕爭端解決程序和文件公開,使整體程序缺乏透明性。該聲明中指出,《爭端解決規則與程序瞭解書》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU)並無爭端解決程序應予保密或不公開等「不透明化」的要求,有關保密性的規定相當有限。美國因此質疑為何WTO爭端解決的透明性須低於其他場域(如國際法院、歐洲人權法院等),並認為若干會員在WTO體系下反對透明化,實則與其他場域之態度有所差異;又若干會員拒絕公開爭端小組的會議,另一方面卻又申請作為第三方加入其他會員的案件,只想單獨享受其他會員的透明化措施帶來之利益。

對此,中國大陸反駁美國忽視已開發會員與開發中會員的差別,開發中國家囿於能力限制與基礎建設的缺乏,提升透明化並無太大益處。印度則認為公開爭端案件將有受到媒體審判(trial by media)的可能性。包括印度、俄羅斯、歐盟在內等會員主張當前上訴機構的空缺危機才是WTO爭端解決體系的改革重點,並呼籲其他會員不應再受到其他次要議題所影響。美國曾於先前否決由其他114個會員對上訴機構選任的提案,而此次會議中又再次否決該提案,其理由為改善爭端解決程序透明化應為優先解決之要點。

(二)加拿大與歐盟成立WTO臨時上訴仲裁機制避免陷入僵局

加拿大與歐盟於今(2019)年725日在WTO下提出「DSU25條之臨時上訴仲裁」(Interim Appeal Arbitration Pursuant To Article 25 Of The DSU)之共同聲明(JOB/DSB/1/Add.11),表示雙方將建立臨時上訴仲裁程序,預計保留原有WTO上訴機構的基本原則與特徵,作為維持上訴機構功能的臨時替代方案,以解決兩國未來貿易爭端,避開可能陷入癱瘓的WTO上訴程序。自2017年中旬,美國開始以上訴機構成員越權為由,杯葛新成員的提名。由於上訴機構需要至少3名成員以做出裁決,目前亦僅剩3名,其中兩名成員任期將至今年1210日屆滿,此前若無法填補成員空缺,WTO上訴機構將徹底癱瘓而無法審理案件。

該份聲明主要內容包括:若未來上訴機構因成員不足無法審理案件時,兩國將會根據DSU25條將貿易爭端訴諸仲裁,並放棄採行WTO上訴程序;臨時上訴仲裁程序將盡可能複製上訴程序的所有實質性與程序性規則,以及DSU17條的上訴審規則;仲裁員應為上訴機構前任成員,並經WTO秘書長選派等。由於歐盟與加拿大間沒有重大的貿易爭端案件,因此歐盟提出此項臨時上訴仲裁程序旨在向WTO會員提供解套方案並歡迎各會員加入;儘管歐盟方面認為此項作法恐難取得WTO會員的支持,但在解決上訴機構問題以前,臨時上訴仲裁程序將是渡過此次危機的方法之一。

【取材自Inside U.S. Trade2019722日;U.S. Mission to International Organizations in Geneva201972224日;WTOBloomberg Law201972225日;Washington Trade Daily2019726日】

重點評析

由於美國杯葛上訴機構成員遴選所引發的危機,使得當前WTO爭端解決機制之改革方向,大幅度地受到美國關切問題之左右。絕大多數會員提案集中在如何回應美國對爭端解決機制之關切問題,例如:上訴機構司法越權、裁決報告超過90天審理期限、任期屆滿之成員是否可以續行審理案件、事實認定、裁決報告之先例效果等。然而,各方會員提案均遭到美國的反對,理由是這些提案都沒有辦法實質解決WTO上訴機構司法越權的根本問題。

川普政府在2019年貿易政策綱領亦再度重申此一立場,認為WTO上訴機構程序運作、解釋方法、實質解釋都逾越了WTO規則。為了回應美方對上訴機構司法越權之關切點,近期部分會員所提出的改革提案也針對此一問題加以著墨,包括:宏都拉斯在今(2019)年1月提案(WT/GC/W/760)應修改DSU17.12條爭點審理範圍之規定,強制要求上訴機構不得審理上訴範圍以外之其他爭點,以及必須遵守小組所採用的法律解釋與見解;另外,日本、澳洲、智利在今年4月提出上訴機構功能之討論提案(WT/GC/W/768),建議制訂議事規則,重申小組或上訴機構報告均不可增減會員的權利與義務。

此時,美國方面進一步新的改革主張,要求改革爭端解決機制整體程序缺乏透明性之問題,並以改革爭端解決機制之程序透明性為理由,繼續杯葛上訴機構成員之選任,乃是另闢戰場,其動機著實可議。觀察這樣的發展態勢,我們可以研判當前川普政府沒有打算要解決WTO上訴機構危機,或是推動WTO爭端解決機制之改革工作。在這樣的發展態勢下,優先處理WTO上訴機構危機,以及針對上訴程序癱瘓的情況研擬替代機制,應當是現階段較為急迫且務實的工作方向。

目前已有二個替代方案浮上檯面,本質上皆屬於透過當事國的雙方協議,以個案方式因應上述危機。而本次7月份DSU會議歐盟與加拿大所提出的解決方案—以仲裁暫代上訴程序,就是其一。而另一種替代解決方案是「個案達成不上訴協議」,亦即雙方當事國事前協議:於上訴機構成員人數不足時,兩造皆不上訴。我國與印尼就鋼鐵防衛措施案(DS490)的裁決結果有關之履行審查與授權報復順序協議(DSU 21/22 Sequencing Agreement)就有這樣的協議文字[1]:當上訴機構成員不足三人而無法審理上訴案件時,雙方同意不上訴。如此一來,一旦雙方真地進入DSU 21.5有關履行審查之爭端程序,該爭端解決小組報告可於公佈後60日內被DSB採認而終局確定(DSU 16.4),不致受上訴機構停擺危機之影響。(王煜翔)



[1]WT/DS490/13 (Apr. 15, 2019)(para. 7 of the Understanding between the two sides provides that “[t]he parties agree that if, on the date of the circulation of the panel report under Article 21.5 of the DSU, the Appellate Body is composed of fewer than three Members available to serve on a division in an appeal in these proceedings, they will not appeal that report under Articles 16.4 and 17 of the DSU.”)