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全球情勢分析:美中貿易戰升溫,雙方互徵關稅,同時美國商務部亦擬對中國 大陸科技大廠華為進行出口管制
日期:2019/06/06
作者:葉長城
文件編號:108年5月份國際經貿規範動態分析

發展動態

近期美國與中國大陸貿易戰持續升溫,雙方除互徵關稅外,美國商務部亦擬對中國大陸科技大廠華為進行出口管制,茲分述其重點如下:

(一)貿易戰升溫-美國與中國大陸雙方相互加徵關稅

美國與中國大陸兩方在近期幾輪的貿易談判回合結束後,皆表示雙方談判頗有進展,不料,就在第11輪談判前,美國總統川普(Donald Trump)於推特上表示,由於談判進展緩慢,加上中國大陸向美國表示希望收回已做之承諾並重啟談判,故計畫自今(2019)年510日起,將價值2,000億美元中國大陸進口商品之關稅,自10%調高至25%,另考慮對其他價值3,250億美元未課稅之中國大陸商品再加徵關稅。

在川普宣布加徵關稅後,中國大陸國務院副總理劉鶴仍前往美國進行第11輪貿易談判。劉鶴於會後表示,雙方談判並未破裂,但劉鶴也坦言,雙方目前針對若干議題尚未達成共識,例如是否該全面撤除原先加徵之關稅、中國大陸增加購買美國產品等議題;雙方又在強制技術移轉、智慧財產權保護及補貼政府控制企業議題仍無法獲得共識。此外,劉鶴強調,協議應建立在公平且平衡的基礎,且中國大陸不會在原則問題上退讓。中國大陸國務院則於2019513日傍晚發布公告,將自201961日起,對美國進口產品提高加徵稅率,已回應川普關稅措施。

另一方面,川普要求美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representatives, USTR)對未課徵關稅之3,000億美元中國大陸進口商品進行調查。故USTR514日發布公告,將依「301條款」對其他中國大陸商品課徵25%的關稅;然清單中並未包含中國大陸製藥品及稀土。USTR預計將於617日舉辦聽證會,對清單中3,805項商品聽取公共意見。

據了解,美國目前尚未具體說明3,000億美元中國大陸商品實施關稅之時程,隨後川普表示,將於62829日在日本大阪舉行之二十國集團(Group of 20, G20)高峰會上與中國大陸國家主席習近平進行會晤,預計屆時將討論貿易事宜及關稅問題。

(二)美國商務部於實體清單中新增華為,並擬對其進行出口管制

川普於2019515日,根據《國際緊急經濟權利法案》(International Emergency Economic Powers Act, IEEPA),以及《國家緊急狀態法》(National Emergencies Act)授予總統之權利,簽署「保護資通訊科技與服務供應鏈」行政命令。川普表示,考量近來發現有外國對手利用對資訊通訊科技弱點及漏洞的研究,對美國及產業進行間諜活動等惡意網路行為,且美國當前對外國對手生產之資通訊設備及服務未予限制的狀況,導致外國對手得以藉機對美國之國家安全、外交政策利益及美國經濟產生威脅,因此美國必須採取適當措施以節制外國對手行為。

雖然川普在行政命令中,並未指明對美國國家安全產生威脅的外國對手為何,但美國商務部「產業安全保障局」(Bureau of Industry and Security, BIS)於同日宣布將依據總統的行政命令,認定華為技術有限公司(以下簡稱「華為」)從事妨害美國國家安全及外交政策利益之行為,並在未獲核准的情況下,將產品及服務提供給伊朗。據此,BIS516日發布公告,將華為及其關係企業列入實體清單,進行出口管制。根據美國《出口管理規則》(Export Administration Regulation, EAR),舉凡美國企業如欲向實體清單上的企業進行出口、再出口或境外移轉時,皆需獲得BIS的特別許可。

美國商務部另於2019520日發布公告,表示將給予使用華為設備之企業緩衝期間,並對華為核發90天的臨時通用執照(Temporary General License),在2019520日至819日期間,准許華為進行網路和設備器材營運,維持其對現有消費者的產品及服務提供。不過,在此緩衝期間,華為仍被禁止在未獲授權的情況下購買美國零組件及成分來生產新產品,美國商務部也表示將不會對實體清單上所列企業進行修正。

另有報導指出,谷歌(Google)在美國商務部的要求下,已取消與華為在部分軟硬體及技術服務業務上之合作。除谷歌外,晶片廠商如英特爾(Intel)、高通(Qualcomm)、賽靈思(Xillinx)及博通(Broadcom)等公司也向內部員工表示,在獲得進一步通知前,將暫停對華為提供產品。對此,有專家表示,華為自2018年起,即開始大量囤積美國晶片及重要零組件,以防止美國對其下達禁運指令,並透過自行開發晶片-「鴻蒙」,降低對國外晶片的依賴及需求;不過總體觀察,華為目前仍有部分零組件仰賴美國供應商的提供。有學者表示,美國此次將華為列為實體清單之決定,將會降低中國大陸在5G網路上的開發,並影響全球供應鏈的變化;實體清單也將成為美中貿易談判中,美方握有的談判籌碼之一。

【主要取材自The White House、美國商務部,2019515日;New York Times201951516日;Federal Register201951620日;BloombergReuters2019520日】

重點評析

自美國川普總統上任後,川普政府即將推動與主要貿易對手國間的「公平貿易」列為重要施政目標。20184月,美國根據301調查結果對1,333項進口金額約500億美元的中國大進口產品加徵25%的關稅;中國大陸於美國公布加徵關稅當日亦公布要對進口金額約500億美元,涵蓋106項產品之美國進口產品加徵相同關稅,作為報復。20185月,儘管美中雙方歷經多次談判,美國在談判結果未能符合其要求下,仍於20186月公布301調查案的課稅清單即清單一(List 1),對此,中國大陸亦於201883日公布將對原產美國5,207個稅目(約600億美元商品),加徵額外5%25%不等的關稅作為反制。

就在美中雙方互加關稅的過程中,川普政府進一步宣布於2018924日對另外價值2,000億美元,包含5,745項中國大陸出口美國產品(即清單三)徵收額外10%的關稅,並擬於201911日將關稅上調至25%;中國大陸復以擬對涵蓋5,207個稅目、約600億美元的美國進口商品,額外加徵10%5%的關稅作為回應。後續迄201812月,美中兩國因雙方領導人於G20峰會舉行會談,達成暫停採取新貿易措施的共識後,曾一度進入3個月的談判休戰期。惟2019510日,復因美國川普政府不滿美中談判進展與內容,對原已加徵10%關稅之2,000億美元中國大陸進口產品,做出再調升關稅至25%的懲罰決定。與此同時,美國亦於2019513日公告,擬就美國自中國大陸進口另外價值約3,000億美元(3,805項)的產品加徵25%關稅事宜徵求公眾意見,並將於2019617日舉行公聽會,俾利根據公眾意見之徵詢結果確定下一階段的課徵關稅清單。中方不甘示弱,同樣於2019513日宣布自201961日起,對部分原產於美國的進口商品提高加徵5%25%不等的關稅。另外,中方亦在201962日公開發表「關於中美經貿磋商的中方立場」白皮書,針對美國發動關稅戰與雙方於經貿談判過程中,美方不顧世界經濟分工現實並在談判中3次「出爾反爾」等行為,做出公開譴責與批評。USTR與美國財政部則於201963日發表聯合聲明,反批中方說法乃推卸責任,同時堅稱雙方的談判「必須具有可執行性」的主要理由係在中方過去有不遵守所做承諾的紀錄。

在產業面部分,美中則出現相互打擊重點產業供應鏈的跡象。20195月,美國川普總統根據《國際緊急經濟權利法案》(IEEPA),以及《國家緊急狀態法》授予總統之權利,簽署了「保護資通訊科技與服務供應鏈」行政命令。與此同時,美國商務部工業安全局(BIS)則依據該項總統行政命令發布公告,將中國大陸重要科技大廠華為及其分布於26個國家之68間關係企業,列入所謂實體清單。基於過去華為曾違反美國制裁伊朗禁令,對伊朗提供產品及服務,以及避免華為對美國造成更多國家安全與外交利益損失等因素,美國政府已宣布將在90天緩衝期後禁止美國企業在未經BIS特別許可的情況下,向華為這類已被列入實體清單之企業進行包括進出口、再出口或境外移轉等相關業務。中國大陸為因應美國擬對華為進行的出口管制措施,於2019531日亦公開表示,未來中國大陸將建立所謂「不可靠實體清單制度」作為反制。中方建立該清單的目的,主要係將對不遵守市場規則、背離契約精神、出於非商業目的而對中國大陸企業實施封鎖或斷供、同時嚴重損害中國大陸企業正當權益的外國企業、組織或個人採取必要懲罰措施。預期未來情況若未有改善,美中雙方相互打擊重點產業供應鏈的趨勢將會愈加明顯。

又在匯率層面部分,美國財政部在20195月公布的最新「主要貿易夥伴外匯政策」報告中,雖然未將任何國家列為匯率操縱國,但包括中國大陸、德國、愛爾蘭、義大利、日本、韓國、馬來西亞、新加坡與越南等均被列入監測觀察名單之中。美國已注意到在中國大陸對美國貿易順差擴大的情況下,2018年人民幣對美元貶值幅度已達8%,未來美國將會持續敦促中國大陸採取必要措施,以防止人民幣貶值情況繼續惡化,並由此衍生對美國經貿之不利影響。

最後在非經濟層面部分,美國於201712月公布的《國家安全戰略》(National Security Strategy, NSS)報告中,即將俄羅斯與中國大陸界定為對抗美國利益與價值的「修正主義強權」(revisionist powers)。201810月,美國副總統彭斯(Mike Pence)在華府智庫哈德遜研究所的演講,更公開指責中國大陸干預美國政策、內政並且試圖改變國際秩序的野心與企圖。近期美國在南海自由航行權的貫徹、美艦通過臺灣海峽與對臺軍售等中國大陸關切的敏感議題上,不斷與中國大陸展現競爭與對立的立場。中國大陸國家主席習近平在20195月的公開談話中,也藉由向過去紅軍長征出發進念碑獻花的場合,對在場群眾表示「現在是新的長征,我們要重新再出發」。此一發言與行動則被國際輿論解讀為面對美中貿易戰與美中競爭態勢升高,中國大陸目前已有進行長期抗戰的準備。

綜合上述分析可知,美中貿易戰已由一開始的貿易逆差與關稅議題,一路擴散與升高至產業面、匯率甚至是其他非經濟層面的對抗。就經濟層面而言,未來一旦雙方互徵關稅的範圍及稅率,以及相互阻絕重要產業供應鏈連結行動的對抗持續升高,短期內對國際金融與經貿的心理層面衝擊將會加大,且關稅急遽升高與供應鏈之中斷及變動所引發的生產及貿易成本增加,就中長期來看其具體影響效果亦將會逐一浮現。至於,在非經濟層面上,若美中新冷戰的競爭對抗態勢無法有效緩和,甚至不斷被凸顯與激化,無疑也將會為區域和平與安全的穩定維繫帶來新的挑戰及變數。(葉長城)