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RTA/各國全球情勢分析:美國發布2019年貿易政策綱領
日期:2019/03/31
作者:李淳
文件編號:108年3月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美國貿易代表署(Office of the U.S. Trade Representative, USTR)於201931日發布「2019年貿易政策綱領與2018年年度報告」(2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report),說明川普(Donald Trump)政府貿易政策有益美國勞工、強化美國經濟,並致力平衡美國對外貿易關係及全球經濟。2019年度的貿易政策綱領,內容主要聚焦於以下三點:(1)說明全球貿易體系的不完善;(2)讓美國貿易政策對美國勞工更為有利;(3)透過新的貿易協定及加強協定執行,以重新平衡美國對外貿易關係。

首先,報告指出現行全球貿易體系存有許多問題,導致美國企業及勞工面臨不公平競爭環境。許多過時且不對等的貿易協定,例如「北美自由貿易協定」(North American Free Trade Agreement, NAFTA)與「美韓自由貿易協定」(U.S.-Korea Free Trade Agreement, KORUS),使美國企業與勞工錯失機會。同時,WTO的功能正逐步退化,例如自1994年迄今,WTO體系下不曾訂定重要的多邊市場進入協定,以及面臨上訴機構逾越權限等問題。此外,各國的不公平貿易行為造成美國產業的損失,包含產量過剩、中國大陸對美國智慧財產權與創新產業的攻擊、貿易夥伴未遵守勞工及環境規範等問題。

其次,美國政府承諾其貿易政策將會對勞工更為有利,透過修訂美國貿易協定與嚴格執行貿易法規,以創造更為公平且有效率的全球經濟環境。川普總統上任後,旋即退出《跨太平洋夥伴關係協定》(The Trans-Pacific Partnership, TPP),並推動美墨加協定United State-Mexico-Canada Agreement, USMCA)以取代NAFTA,以及著手進行KORUS的修訂。另一方面,美國決定積極執行貿易法規,例如美國已使用「301條款」調查中國大陸的不公平貿易行為;美國聲明已針對強迫性技術移轉、智慧財產權保護、非關稅障礙、網路竊盜、服務業和農業等議題,與中國大陸進行結構性改革的談判。此外,川普總統亦作出以下承諾:當進口產品劇增並令美國產品受有損害時,美國將啟用防衛措施;捍衛美國執行其反傾銷與平衡稅措施的權利;積極落實普遍化優惠關稅制度(Generalized System of Preferences, GSP);承諾將履行美國在WTO下之權利義務,但反對上訴機構創造未經WTO會員同意之新規範。

最後,美國政府承諾於2019年持續改善與貿易夥伴的關係。美國表示將會繼續強化國家經濟、支持創新與發展科技以維護國家安全;同時,美國將與日本、歐盟及英國展開貿易談判,並監督貿易協定之執行及參與多邊組織,藉以執行美國法規及保護貿易權益。

依據2019年貿易政策綱領報告,川普政府的目標係確保創新與勤奮工作者獲得應有報酬,同時懲罰不公平貿易行為及非法補貼;基此,美國企業與勞工將有機會在更為公平的環境下競爭並受惠。前項目標顯示出川普總統積極為美國企業與勞工爭取公平待遇與市場進入機會,重申經濟對國家安全重要性的一貫態度。USTR代表萊泰澤(Robert Lighthizer)亦表示,在川普總統上任的兩年內,已成功和若干國家重新簽署貿易協定,並抑阻中國大陸及其他國家對美國的不公平貿易行為等,前揭行為已強化美國經濟表現,並增加美國勞工的工作機會及提升勞工薪資水平。為延續美國經濟表現,川普政府預計在2019年間與日本、歐盟及英國進行貿易協商、繼續敦促中國大陸處理不公平貿易行為、在WTO體系下維護美國權益,以及積極執行美國貿易法規。

【主要取材自USTR201931日】

重點評析

觀察「2019年美國貿易政策綱領」內容,有諸多政策方向均維持2018年政策綱領的路線,然而若進一步深究2019年綱領重點,則有以下領域值得注意:

1. 降低美國貿易逆差之重要性更加提升

2019年貿易政策綱領在多處強調「再平衡」(rebalancing)的概念,然需要「再平衡」的對象,主要針對美國與其貿易對手國長久處於貿易逆差的問題,因此不論透過與若干優先對象進行雙邊自由貿易協定(free trade agreement, FTA)談判,抑或透過敦促他國進行國內改革來降低經貿失衡問題,均訴求縮小美國貿易逆差的幅度。可理解的,放眼2020總統大選,2019年川普政府在美國貿易表現上,若能提出逆差減少、出口增長的貿易數據,則是最易於展現川普政績的方式。在政策綱領中被點名的國家如德國、瑞士、丹麥、挪威、荷蘭、日本、中國大陸、韓國及俄羅斯等國,均可能成為美國在2019年訴求縮小貿易逆差的對象。

2. 尋求市場開放機會,仍以雙邊FTA模式為主

從「2019年美國貿易政策綱領」訴求之內容,美國已訂出日本、歐盟及英國,將是其接續推動個別FTA的主要對象;至於其與非洲國家的經貿關係也將持續深化。換言之,川普總統的第一屆任期屆滿前,恐難期望美國會重返跨太平洋夥伴全面進步協定Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)行列,同樣的,「服務貿易協定」(Trade in Service Agreement, TiSA)或WTO「環境商品協定」(Environmental Goods Agreement, EGA)等有多國共同參與談判的協商模式,也非當前美國政府有意繼續推動的對象。因此臺美經貿關係的深化升級,恐得按川普政府的雙邊模式策略,方有突破的可能性。

3. 單邊措施為主,不排除訴諸WTO多邊機制

2019年貿易政策綱領中,強調川普政府會持續積極執行美國貿易法規,以保護美國勞工及企業之利益;前述法規執行包含監管貿易協定、持續與貿易夥伴進行直接對話,以及持續參與如WTO委員會之多邊論壇。簡言之,在雙邊FTAWTO下,美國會確保監督貿易對手國是否落實承諾;且美國也會尋求WTO訴訟或301條款等單邊措施,來因應他國的行為。此一政策訴求釋放的兩個訊息,一則以喜一則以憂。首先是美國既然強調將在WTO場域確保會員落實WTO承諾,以及持續運用WTO爭端解決機制來因應違法行為,則意謂其不會退出WTO;然令人憂心之處,則是在於即便受到大幅抨擊,美國堅持不放棄使用單邊措施。

4. 為了鞏固盟友關係,美國應會更積極參與WTO

2019年政策綱領中,美國表示為促使中國大陸進行改革,川普政府與其他深受中方不公平貿易行為影響之國家展開合作。美國與歐盟、日本三國貿易部長於20185月舉行三方會議並提出共同看法(shared view),即是該等目標下之作法,該次會議三國共同主張,任何國家均不可要求或迫使外國企業向國內企業移轉技術,包括透過合資要求、外資持股限制、行政審查及許可程序等方式。

三國在20189月舉行第二屆三方會議,美國、日本及歐盟貿易部長再次重申共同看法;同時,三國表示將採取有效方式予以抑制,並針對執法、規則制定等方面展開進一步討論。下一屆三方會議則在20191月舉行,三國部長再次表明在強制技術移轉領域的合作意願。其次,美國也表示積極參與WTO委員會,美國承諾將確保WTO會員全面執行「貿易便捷化協定」(Trade Facilitation Agreement, TFA),並承諾與其他會員展開有關電子商務及數位貿易之「探索性工作」(exploratory work),以利複邊談判之進行。

2019年貿易政策綱領美國對參與WTO之自我期許方向,除了可再次確認美國不會淡出WTO外,也可作為臺灣內部評估,是否有與美國合縱連橫或支援相關WTO議題的空間。(李淳)