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全球情勢分析:2019年可視為WTO改革關鍵年度
日期:2018/11/30
作者:李淳
文件編號:107年11月份國際經貿規範動態分析

發展動態

二十國集團(Group of Twenty, G20)峰會將於今(2018)年1130日在阿根廷登場,由於美國總統川普(Donald Trump)對自由貿易的極端觀點及對各國不合理的要求,預料G20峰會將會演變成「19國對抗1國」的局面。川普認為全球貿易體系存在諸多問題,且為解決美國貿易逆差問題,美國係傾向以雙邊貿易協定取代多邊貿易談判。

然而,美國貿易赤字問題本身並非透過與中國大陸進行雙邊合作就可以解決的。因為像美國這種投資大於儲蓄的國家,其以從中國大陸等國輸入外國資本之方式籌措投資資金,但正是此種方式促使資本流入使得美元升值,且進一步減少出口量而提高進口,造成貿易逆差。因此,美國的貿易逆差只是反映來自中國大陸等國的資本流入,並反映美國消費者、企業和政府將借款用於投資和消費之事實。基此,與中國大陸的貿易協定將不會改變此種基本的儲蓄和投資行為,亦不會改變整體貿易平衡。由此可見,貿易逆差其實是美國自己而非中國大陸所造成。

全球貿易自由化的發展係不具對稱性,商品貿易存在的障礙逐漸降低,但服務貿易的障礙卻居高不下,此乃不利於以服務業為基礎之國家(如美國)。根據世界經濟論壇(World Economic Forum)研究指出,減少供應鏈的貿易障礙可使全球國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)的成長超過6倍,高於取消所有關稅障礙帶來的成長;然而,包含美國在內等國家仍著眼於排除傳統的貿易障礙上。

除此之外,20181117日於巴布亞紐幾內亞舉行之亞太經濟合作(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)會議,因受美中貿易戰等影響,首次各國代表未能就聯合公報達成共識與協議;然若是透過論壇外的「大聲公外交」(megaphone diplomacy),以雙邊貿易協定回應多邊問題,充其量只能鞏固如APEC模式之僵局,由此可見,全球貿易問題若是無法透過雙邊途徑解決,即必須經由多邊貿易之方式加以回應。因此,只要川普有意願與其他國家合作,G20峰會將是非常適合的場域,從多邊議題角度切入,實現服務貿易自由化,並有效解決長期以來美國貿易赤字之問題。同時,倘若將自由化視為更為廣泛的多邊談判,中國大陸等國將更容易地被帶入進一步自由化行列中。

中國大陸方面,其商務部則於今年1123日在北京召開記者會,除重申WTO的困境之外,更表示中國大陸會支持必要的改革以加強WTO的權能及效率,並對WTO改革提出3個基本原則及5點主張。

中國大陸認為,WTO改革的3個基本原則應該包括:(1)維護WTO的核心價值,即非歧視原則及開放的國際貿易;(2)應當保護開發中國家的利益,並正視這些會員在經濟全球化中所遇到的困難,給予經濟發展所需要的靈活性及政策空間;(3WTO應遵循由全體會員進行協商達成共識的決策機制,並非由少數國家決定政策。

在具體改革的5點主張上,中國大陸則認為:(1WTO改革須維護多邊貿易體系在全球貿易自由化、便捷化的主導地位,不應以新概念來否定多邊貿易體系的權威性;(2)應優先處理與WTO存亡的關鍵議題,杜絕單邊主義及保護主義,並處理上訴機構人員派任的僵局;(3)貿易規則應更公平且與時俱進,須著手解決已開發國家的農業補貼造成的貿易扭曲,並糾正濫用貿易救濟措施之問題;(4)保證開發中國家會員的特殊與差別待遇(Special and Differential Treatment);(5WTO應尊重會員各自的發展模式,取消在投資安全及反壟斷審查中對特定國家企業的歧視,且管制部分已開發國家對出口限制的措施。

中國大陸商務部也對中國大陸的開發中國家地位進行補充,主張雖然其總體經濟實力不斷成長,但人均國內生產毛額仍低於9,000美元,國內發展不均衡且社會保障體系尚未健全,故中國大陸仍屬開發中國家。其更進一步強調,中國大陸願意在WTO中承擔與其發展水準及能力相當之義務,但絕對不允許其他會員剝奪中國大陸身為開發中國家所享有的待遇。然而,中國大陸身為目前世界第二大經濟體,不少會員對其開發中國家身分表示質疑,要求WTO對開發中國家做出明確定義,審視中國大陸的會員資格並檢視其貿易措施。對此,美國白宮經濟顧問委員會主席哈塞特(Kevin Hassett)日前表示,中國大陸在WTO的「不正行為」係前所未見,更認為應將解除中國大陸會員身分納為解決WTO困境選項之一。

【取材自路透社,2018112023日;BBC20181121日;Financial Review20181125日】

重點評析

隨著歐盟及中國大陸相繼提出WTO改革提案,2019年儼然成為WTO改革的關鍵年度。今(2018)年11月底,歐盟將提案聚焦在爭端解決機制之改革方向,具體建議包含如下:

  1.     制定有關即將離任之上訴機構成員繼續參與審理之規定,以明確化可以完成其已參與且進行之上訴案件條件。

  2.     除非爭議各方另有協議,則應具體要求確保上訴程序將於90天時限內完成。

  3.     釐清上訴機構可審理之上訴法律問題,不包括國內立法之解釋。

  4.     確保上訴機構只能在解決爭端之必要範圍為審理上訴議題。

  5.     建立WTO會員及上訴機構間之年度會議,以公開討論WTO法之系統性問題或趨勢。

除此之外,歐盟提案廣受外界注目的部分,係在於中國大陸及印度亦受邀加入連署;其他連署會員尚包括紐西蘭、澳洲、加拿大、墨西哥、新加坡、冰島及挪威。中國大陸不但屬最關鍵之開發中會員,對於特別是由美國主導或參與之WTO改革提案,其一向抱持反對態度,同樣地,印度亦屬於堅持開發中國家特殊及差別待遇」(Special and Differential Treatment, SDT立場之重要開發中會員。歐盟提案因獲得中國大陸及印度兩個重要開發中會員,以及參與加拿大日前招集之改革集團重要成員,包含加、澳、韓、星等支持,使該提案可能成為改革爭端解決機制的討論基礎,值得持續關注。

近期另一個重要發展,係屬於12月初召開之G20峰會所發布的宣言。該宣言雖對於WTO改革並未提出具體建議,然各國在宣言中直指WTO目前運作之方式已無法達成其目標,因此有改革空間。對此,G20成員承諾將支持WTO之必要改革,並將在下一屆峰會(2019年)時檢討其成果。以上宣言內容雖平淡且未提供具體解決方式,但相較於過去幾次峰會尚停留在強調落實WTO之重要性,本次宣言則有幾個重大突破。

首先,該宣言承認了WTO運作已出現若干問題;其次則為確認WTO改革的必要性。相較於11月於APEC領袖會議後無法提出領袖宣言,本次G20宣言著實反映出WTO改革的必要性已經獲得多數重要國家支持。雖然於改革方向上主要國家間仍有南轅北轍的差異,但在G20跨出承認改革之必要的門檻後,2019WTO改革的步伐很可能會因此加速。

對於我國而言,尋求參與WTO改革之機會有其重要性。首先在最低程度上參與不同集團之改革提案討論,至少能達到收集資訊及掌握各國立場的效果。其次積極參與各項提案討論,可確保未來WTO改革完成後我國在WTO仍然保持一定之發言空間。然而我國參與改革仍須謹慎且發揮智慧,畢竟許多改革議題都牽扯到美中貿易對抗以及大國間博弈的問題。臺灣雖然可能被迫需要表態,但仍然應保持相當之彈性空間,可能才是最佳的參與策略。(李淳)