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美國將暫停TIFA下與緬甸所有的貿易往來並重新考慮對緬甸的GSP待遇
日期:2021/04/08
作者:李明勳
文件編號:WTOepaper731
  因應緬甸政變後情勢激化,美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)於3月29日宣布,美國將立即有效地暫停2013年《貿易投資架構協議》(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)下與緬甸所有的貿易往來,直到回歸民選政府為止。根據美國貿易代表署(USTR)新聞稿,美國支持緬甸人民嘗試恢復民選政府的努力,並強烈譴責緬甸安全部隊對人民的殘忍暴力行為,視這些行為是對緬甸向民主過渡的直接攻擊。此外,針對美國國會欲對緬甸重新授予普遍優惠關稅制(Generalized System of Preferences, GSP)之計畫,USTR將重新考慮,因注意到緬甸在國際公認的勞工權利資格標準上的情況。據報導顯示,軍方已鎖定緬甸工會和勞工在民主抗議活動中所扮演的角色,此引起了對勞工權利保障的嚴重關切。

  2021年2月1日,緬甸軍方發動政變,推翻2020年11月8日國會選舉中獲勝、由翁山蘇姬領導的全國民主聯盟(NLD,簡稱全民盟)政權。軍方隨即宣布緬甸進入為期一年的緊急狀態,並將權力移交給國防軍總司令敏恩萊(Min Aung Hlaing);同時,拘捕國務資政翁山蘇姬、總統溫敏(Win Myint)及全民盟數位領袖。此事態導致緬甸各地爆發多起反軍事政變的示威抗議,而軍方則以強力手段鎮壓示威活動。根據人權組織「援助政治犯協會」(Assistance Association for Political Prisoners)統計,截至4月3日,共有557人因軍方鎮壓而死亡。

  美國拜登政府(Biden Administration)高度關注緬甸情勢發展,隨著緬甸緊張情勢升溫,逐步祭出各類經濟制裁。2月11日拜登正式宣布對緬甸軍方進行一系列制裁措施,美國財政部將10名軍方人物和3個與軍方關係密切的實體納入制裁清單。這10名人士包括:國防軍總司令敏恩萊、副總司令索溫(Soe Win)、國防部長米亞吞烏(Mya Htun Oo)等人。3個實體則包括:緬甸紅寶石企業(Myanmar Ruby Enterprise)、緬甸帝王翡翠公司(Myanmar Imperial Jade Co)、Cancri寶石與珠寶公司(Cancri Gems and Jewellery Co)等。美國將限制這些制裁對象所有在美國的資產及其權益,範圍擴及這些對象的家屬及其所屬的商業實體。美國政府稱已凍結制裁對象在美國的10億美元資產。此外,美國商務部也將啟動對緬甸的出口管制,限制敏感商品對緬甸軍方與相關實體的出口,並持續評估更進一步的出口管制,確保軍方與相關實體無法獲得美國技術。2月22日美國財政部再將兩名軍方人士與兩個實體納入制裁清單。

  3月4日美國商務部加強對緬甸的出口管制,將緬甸列入與俄國、中國等對手國家名單,受《出口管理條例》(Export Administration Regulations, EAR)規範,針對任何敏感技術或材料進行審查,並限制任何可能作為軍事用途的產品對緬甸的出口;亦在實體清單中納入4個緬甸實體,分別為緬甸國防部、緬甸內政部、緬甸經濟公司(MEC)、緬甸經濟控股公司(MEHL)。3月25日美國財政部亦將兩家緬甸軍方控制的實體(即上述的MEC與MEHL)納入制裁清單,認定軍方透過這兩家企業控制緬甸大部分經濟活動,如貿易、自然資源、菸酒和消費品等,並在其中享有許多特權。最新制裁舉措為3月29日USTR暫停TIFA下與緬甸所有的貿易往來,並重新考慮是否授予緬甸GSP待遇之計畫。

  美國與緬甸於2013年簽署TIFA,為雙方貿易與投資問題創造持續對話與合作的平台。緬甸同意在支持經濟改革、包容性發展及融入全球貿易體系上與美國合作。在勞工權利保障上,緬甸亦認知到尊重、促進和實現國際勞工組織(ILO)所列舉的基本勞工權利及有效執行這些勞工權利的法律和法規之重要性。2016年9月翁山蘇姬出訪美國,承諾將進一步加強對勞工權利的保障,促使美國於同年11月13日重新授予緬甸GSP待遇,緬甸輸美產品中計有3,868項為零關稅。

  根據ITC Trade Map統計,在2016年美國重新授予緬甸GSP待遇後,2016年緬甸對美國出口金額成長至1.5億美元,較2015年大幅成長143%,其出口逾五成是成衣產品(52.3%),總值7,861萬美元,較2015年驟增193%,為對美出口最主要成長的產品。最新統計:2019年緬甸對美國出口金額已成長至8.3億美元,其前三大出口產品為皮革製品、成衣品、鞋靴品。由此可見,紡織成衣、皮革與製鞋業等勞力密集型產業對緬甸經濟成長的重要性。

  然而,美國政府因應緬甸軍事政變所施加的一系列經濟制裁,恐對緬甸經濟造成重大影響。緬甸工商總會(UMFCCI)副主席茅茅磊(Maung Maung Lay)表示,制裁措施將對緬甸出口有更嚴格的管制,而損害緬甸的出口貿易,無論其制裁目標是否真的會影響軍政府,都將對貿易產生附帶傷害。他亦擔憂倘若美國真的取消對緬甸的GSP待遇,將對緬甸出口尤其是成衣業造成巨大傷害,使得許多成衣業將投資逐漸移出緬甸。更糟糕的狀況是,其他國家如歐盟可能會跟進美國做法,取消對緬甸的特殊貿易優惠,而對緬甸企業造成重大打擊。歐盟於3月22日跟進制裁緬甸,針對緬甸11名軍方人士實施凍結在歐盟資產、旅行禁令,以及禁止歐盟內的個人和實體直接或間接提供任何資金給制裁對象。未來制裁措施是否會如美國般逐漸升級,有待後續密切關注。

  緬甸將紡織成衣業視為推進經濟成長的重要引擎,但軍事政變所引發的政治與社會動盪,已衝擊成衣業在緬甸的發展。在反軍事政變示威活動中,許多在緬甸設廠的知名成衣品牌供應商遭到波及,或被迫停產停工,或延遲出貨等。例如,Uniqlo兩家供應商工廠被燒毀、H&M在緬甸40多家合約廠全數停產、華歌爾成衣廠暫停生產等。成衣品牌廠已開始考慮將產能移轉到越南、印尼等地。

  牛津經濟研究院(Oxford Economics)經濟學家芬納(Sian Fenner)則表示,政變前原預估緬甸2021年經濟成長率將回升至4.1%,然政變後下修預期至2.0%左右,因為政變將削弱消費者和企業的信心,且政治不確定性加劇也將削弱外資者的投資,使經濟復甦進程推遲至2022年。倘若國際對緬甸制裁加劇,緬甸恐將陷入更嚴重的經濟困境。

【由李明勳綜合報導,取材自Reuters,2021年3月29日;Myanmar Times;U.S. Department of State;U.S. Department of the Treasury;The White House】