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貿易與發展議題談判簡介
日期:2014/05/24

一、貿易與發展議題談判簡介

  自CTD成立以來,即被賦予持續監督有關開發中國家議題談判進度之重任,並進一步深化有關貨品、小型經濟體和內陸國家、及協助低度開發國家等議題的工作。一直以來,CTD所扮演的角色為論壇多於實質談判,但是自從杜哈部長會議設定以「發展」為議程核心概念之後,貿易與發展議題受到會員關注,最重要的是,開發中國家的意識逐漸抬頭,在幾個發展較好的國家如中國、巴西、印度等國的帶領之下,已逐漸形成各種團體與已開發國家抗衡。這種發展趨勢不僅導致WTO權力結構重新配置,也使CTD的工作開始有所轉變,除了具體檢討如何幫助開發中國家擴展其有利產品的貿易、如何依賴於有限的出口基礎,也開始關注永續發展議題,並積極與世界銀行、IMF等國際組織合作。

  透過杜哈發展議程全球信託基金(the Doha Development Agenda Global Trust Fund, DDAGTF)與技術協助工作計畫的運作,使開發中國家和低度開發國家逐漸理解與熟悉多邊貿易體系的運作模式,並進而增強了談判意識與技巧。因此,貿易作為消滅貧窮的工具性被擴大,「貿易」與「發展」的連結性日益受到開發中國家的關注,更積極參與多邊貿易談判,希冀從中獲得發展的養分,分享全球財富累積的果實。

  在上述發展之下,S&D和貿易援助是貿易與發展議題之兩大主軸,前者為開發中國家會員用以爭取發展時間與空間之工具,為CTD之實質談判議題,包括88項提案的修正、低度開發國家免關稅免配額優惠待遇(Duty-free Quota-free Market Access)及監督機制(Monitoring Mechanism)的建立等;後者則為用以克服供給面限制之工具,並協助建構開發中國家的貿易能力。開發中國家適當運用此兩大工具,在多邊談判中爭取利益。

  此外,貿易援助議題亦已逐漸成為貿易與發展議題中最熱門的子議題之一。特別是在杜哈回合談判有所遲滯,使S&D更有效與更具操作性的努力受到相當程度的阻礙之時,在某種程度上,貿易援助成為吸引開發中國家參與新回合談判的重要籌碼;對開發中國家而言,由於優惠侵蝕與供給面限制,新回合談判意味著在貿易利益上更多的損失,因此貿易援助似乎被視為對開發中國家應有之補償。在議題的討論上,無論是援助國或受援國,關注的焦點都在於龐大的援助資金如何有效管理、分配與監督?資金是以贈予還是貸款的形式提供?加入新的資金或是重新分配現有的貿易資源?如何在全球、區域和國家之間進行分配?有效的監督機制?這些問題已經陸續於其他國際組織進行討論,在WTO貿易援助工作小組成立之後,開發中國家會員便開始針對這些問題提出討論,特別是低度開發國家會員擔心新的機制是否會影響其旣有的利益,援助資源被分食。

二、談判爭議重點

  綜觀貿易與發展議題談判之爭議焦點大致可歸納為三大項:(1) 強化特殊與差別待遇條款之效率與監督機制之建立,(2)貿易相關技術援助之效率,(3)低度開發國家免關稅免配額優惠與市場進入問題。

1特殊與差別待遇條款之效率與監督機制之建立

  在WTO各項議題的談判中,S&D無疑是一個牽涉廣泛卻又難解的問題。這個議題牽涉到幫助開發中國家「發展」的目標,因此它與「發展議程」之間的關聯性在多邊貿易體系的談判上,發揮了關鍵性的作用。它的範圍被擴展到愈來愈多的貿易談判中,開發中國家要求的承諾也愈來愈多,同時它還被要求必須符合WTO會員各式各樣的發展程度與利益。

  從S&D的談判進展中發現,開發中國家一方面希望透過WTO多邊體系可以將優惠「一體適用」於所有開發中國家;但是另一方面,卻又認為各國的發展程度不一,而質疑某些發展程度較佳的開發中國家是否也可以受到同等的優惠待遇,甚或害怕較先進的開發中國家破壞了他們爭取SD的努力。就已開發國家的立場而言,多邊體系的運作方式所允許的政策空間較小,因此常尋求地區性或雙邊的模式給予特定國家特殊的優惠,這種趨勢與WTO多邊貿易體系多所扞格,同時將使某些優惠僅限於某些特定國家所獨享。因此在S&D談判中牽涉到和雙邊或地區性貿易協定有關的部分,不容易獲得讓步的結果。

  除了政治性因素造成的困境之外,S&D議題談判窒礙不前的因素尚包括杜哈部長會議所指示的S&D工作計畫內容本身的難度:確認岀哪些是強制性的義務、如何確實執行這些強制性義務、如何監督這些強制性義務的執行、以及開發中國家是否要再進行更進一步的分類(包括小型經濟體爭取其量身訂做的S&D)。這些內容涉及到所有會員的實質利益,每一項工作都延伸出更多的思考,已開發國家在談判過程中因為必須釋出更多的利益,進而希望利用相關措施如補貼、防衛措施或原產地規則等來彌補損失;而在強制性義務方面,因為關係重大亦不肯讓步。開發中國家則除了於各項工作談判中多所要求,甚至質疑已開發國家的誠意。此外,小型經濟體、內陸國家、糧食淨進口國等集團亦開始爭取專屬之特殊與差別待遇條款,也使S&D議題談判更形複雜。

  關於監督機制的建立,主要內容包含:強制化非約束性條款(non-binding provisions)、強制性義務立刻被履行、重新考量技術協助與緩衝期、緩衝期應被視為開發中國家之適應工具,及一年一度檢驗SDT條款之適用情形等。爭議焦點主要在於涵蓋範圍的問題,此涉及到是否應包含現行與未來杜哈談判結果?此外,開發中國家主張當必須提供開發中國家和低度開發國家優惠之義務未被確實履行時,其有權向監督機制工作小組提出要求,工作小組亦得提出建議約束會員履行義務,包括訴諸爭端解決途徑,此一要求引發新的監督機制與WTO其他監督系統之間的關係為何之爭議。

2貿易相關技術協助之效率

  WTO為協助開發中國家與低度開發國家,以牽涉層面相當廣之技術合作與能力建構工作,並結合相關單位進行各種計畫;同時亦鼓勵開發中國家將貿易措施納入其國家發展策略中,並呼籲WTO及其他相關國際組織提供技術援助。杜哈部長會議後更增加了技術援助項目的預算,並建立杜哈發展議程全球信託基金(Doha Development Agenda Global Trust Fund)作為技術協助與能力建構之主要資金來源。準此,技術援助與能力建構議題在杜哈會議後有了具體的精神框架,並成為重要議題之一,杜哈全球信託基金的設立即為體現框架的實質建樹。然而,基金成立時間尚短,加上全球援助單位甚多,在資源分配不易以及會員對WTO貿易本質的認知下,捐款或為會員定位為一種宣傳行為時,捐款與否及金額多寡即存乎會員國一心,在無強制約束的情形下,並未如期達到預設值。

  然而,隨著技術援助需求數的快速增加、受惠國數量與WTO議題的日趨複雜,技術協助與能力建構計畫面臨三大挑戰。首先,計畫是否有效傳授一套長效可行的知識和技術,換言之,是否讓受惠國能夠有效地利用WTO規則,並且能夠承擔自己技術訓練與能力建構的需求。其次,貿易政策必須成為國家整體政策的一部份,使整體國家政策能夠克服發展所面臨的挑戰,而此工作主要由IF計畫所負責。最後,WTO必須加快與其他國際組織合作的腳步,以有效的合作來控制援助與能力建構計畫之成本,並掌握各種需求。

  開發中國家的抱怨主要包括:(1)技術援助的資源不足,仍無法符合受援國的真正需求;(2)國際組織強調「中性援助」(neutral assistance),將開發中國家的需求以標準化程序處理,不符合各國政治、經濟、文化發展差異的事實;(3)援助計畫生命週期過短,經常實行一次即結束,甚或建立在獨立基礎上,無法長遠發展;(4)受援國對於計畫之自主權仍不足,計畫仍多為捐贈者主導,甚或傾向於以已開發國家的談判重點或利益為重;(5)受援國本身對於貿易援助的觀念尚需加強,雙方合作關係與模式之建立仍需改善;(6)缺乏評估與協調的機制。

  事實上,貿易相關技術援助與能力建構之發展,工作層面與涉及的相關單位相當廣泛,在整合上必須克服技術性問題。雖然總理事會已逐年增加技術援助項目的預算,並建立了杜哈發展議程全球信託基金,但是資金募集情形不如預期為秘書處遭遇到一個最基本的問題;技術援助與能力建構的內容是否能夠協助會員應付動態變化的貿易談判,此為另一個問題;最後,許多問題牽涉到WTO以外國際組織的職權範圍,WTO能夠著力之處相當有限。

  由於WTO並非為一發展組織,能為開發中國家「發展」目標所扮演的角色或在於利用貿易機會增加利得,進而提供發展所需要的資源,因此秘書處規劃各種方案以協助開發中國家瞭解多邊貿易體系的規則,使之盡速融入體系之中,同時訓練他們制定貿易政策,培養公部門人才,以調和該國國內政策與全球貿易談判結果的差距。從這個角度出發,WTO之貿易相關技術援助與能力建構主要以制度訓練為主,對於開發中國家其他相關限制的部分(如外債、投資等)則必須與其他國組織合作,甚至是在其他國際組織中去檢討。但是對於開發中國家來說,能力需求不僅僅只是將資訊或創造知識傳授給他們,除了習得貿易政策制定的理論,還需要能夠運用的能力。

3低度開發國家免關稅免配額優惠與市場進入問題

  為了讓低度開發國家能在多邊貿易體系中運作得宜並逐漸融入,WTO各協定中幾乎都有專款設定對低度開發國家提供必要的放寬與協助,杜哈部長宣言更設定朝向提供低度開發國家所有產品免關稅免配額之優惠的目標,並具體要求會員必須優先審查各項與低度開發國家相關之提案。目前各國都在研議這項方案,但是由於產品範圍涉及到受到各國保護的產品,特別是敏感性產品;先進的開發中國家對於是否開放或開放幅度等問題尚有疑慮,加上關稅優惠措施本身即為政治籌碼工具之一部分,各國仍不願輕易鬆手。

  在市場進入問題上,低度開發國家市場進入途徑主要有三:包括特別關稅、非關稅障礙、關稅優惠利用等。已開發國家市場如美國、歐盟即佔所有低度開發國家出口之90%,兩者之間市場進入方案的差異對低度開發國家在評估市場進入情境時,具有相當重要的影響;除此之外,優惠利用對低度開發國家市場進入亦為關鍵性議題。目前各國都將焦點放在進入開發中國家市場方面,已開發國家多數認為目前他們提供給低度開發國家的優惠方案增加了低度開發國家進入其市場的機會,因此重點應置於開發中國家市場自由化的問題上。

  另外一方面,雖然市場進入增加了低度開發國家的貿易機會,但是他們卻面臨到另一個結構性的問題,亦即供給面限制(supply-side constriction)。大多數低度開發國家並沒有能力增加生產力和進行出口,這些都需要技術,但是他們無論在運輸(特別是道路和機場)、海關/貿易便捷化、品質與標準、以及出口推廣上都力有未逮。雖然所有會員都同意這的確是項重要而關鍵的問題,但是WTO畢竟為一貿易組織,而非為一發展機構,因此供給面限制的問題實已超過WTO的職權範圍,並非能獨力處理,也因此只能尋求與其他國際組織的合作。這樣的回應卻無法為低度開發國家所接受,他們要求WTO主動正視這項問題,並試圖以各種方式加以解決,除了積極與其他國際組織合作,更應有某種強制性的約束機制。但是這樣的要求要獲得所有會員的同意確有其困難度。目前WTO僅能盡力以技術援助與能力建構的方式來符合會員的需求,關於實質的解決之道,則尚待協商。

三、談判進展

  整體而言,貿易與發展議題之談判受到杜哈回合整體談判影響而有所延誤,自20087月套案以來直到200912月,整個杜哈談判可謂呈現停滯的狀態,會員的焦點都在關鍵議題上,導致本議題之談判未有顯著的變化與成果。2011年第8屆部長會議時再度重申「發展」為WTO之核心要素,強調任何議題所達成的協議,都必須尊重並反應發展議程的核心價值,並且承諾將低度開發國家之利益列為WTO的優先工作。2013年第9屆部長會議之「峇里套案」(Bali package)亦將發展議題列在其中,內容包括S&D監督機制、低度開發國家出口商品免關稅免配額、低度開發國家出口產品之優惠性原產地規則、低度開發國家服務業豁免優惠,使得本議題之談判首度取得實質的成果。

() S&D提案

  第一類提案的談判雖累積了一些成果,但是大體而言仍處於提案文字修正階段,尚待會員進一步確認通過。具體進度包括:於2008年大致獲得會員共識之6項提案,提案最後修正文字版本已出爐,尚有一些小細節還待討論;其餘16項第一類提案則尚未有進一步的發展;201312月第9屆峇里部長會議前,CTD特別會議於9月份先邀請會員就其中不受時間及歷史演變影響22項提案進行表態,結果僅有2項提案獲的全體會員表態接受;12項有會員表示不一定接受(主要為美國、日本、加拿大、澳洲、歐盟、瑞士、挪威等國);其餘8項則有會員表示完全無法接受(主要為美國、日本、歐盟等國)。

  相對於此,交由其他委員會或工作小組負責的第二類提案,並無任何具體的進展,此乃由於這些提案並非為各議題關心的焦點,不易被納入各議題的議程中,導致談判進展嚴重遲滯,仍需要會員投入更多的關注。為了提升談判效率,秘書處提出一份文件,要求會員做出評論,共有7項提案獲得會員國初步共識,包括GATT 1994 Art18SPS Art10.210.3(原為2案併1案)、輸入許可證協定Art3.5(原為3案併1案)。其中,GATT 1994 Art18由於涉及會員國基本權利和義務,但是提案文字被認為已偏離原始條文的意涵,已開發國家認為其太過於偏重開發中國家的權利,卻忽略應盡義務,在雙方未能達成共識之下,CTD特別會議主席轉而先就其他比較有可能達成共識的6項提案進行討論,並要求會員國提出提案修正建議。

() 低度開發國家「免關稅、免配額市場進入」

  受到矚目的低度開發國家「免關稅、免配額市場進入」提案之進展相對順利,除了被納入農業與NAMA草案中,CTD亦將本議題列入例會議程,持續監督會員之執行情形。質言之,自200512月香港部長會議以來,CTD被要求必須每年檢視會員國履行提供低度開發國家免關稅、免配額市場進入之進度,迄至目前為止,CTD已進行過3次年度檢視工作。WTO秘書處於200912月公佈對會員履行本提案之情況調查文件,根據該文件,許多已開發國家大致都實踐了提供低度開發國家免關稅優惠;其中,澳洲、紐西蘭、挪威與歐盟 等國提供低度開發國家100%免關稅優惠,加拿大、與日本大致達到98%的水準,而美國則敬陪末座,僅達約83%的水準。

  目前各國亦已針對給予低度開發國家免關稅免配額市場進入優惠案進入實質研議程序,計有印度、加拿大、美國與瑞士等國提出該國版本並接受討論,韓國、摩洛哥亦向WTO秘書處通知其對低度開發國家的優惠關稅待遇。其中,印度於20103月說明其為低度開發國家所設計的免關稅優惠機制幾乎包含了所有低度開發國家直接出口的商品(棉花、可可、鋁礦、銅礦、腰果、蔗糖、半成品衣物、魚乾與非工業鑽石等項目除外),有意加入此一機制的低度開發國家須遞交意向書(Letter of Intent, LOI),並列出相關政府機構之原產地證明。巴西宣布在2010年年中達成給予低度開發國家進口稅目80%的免關稅待遇,並逐步朝100%免關稅的目標前進,同時亦表示其正在進行免關稅免配額機制的參數設定,以及相關原產地規則與技術援助機制之設計;中國大陸則於200811月第四屆中非合作論壇(China-Africa cooperation Forum)時承諾提供其在非洲地區之低度開發國家邦交國95%稅目免關稅免配額的待遇。

  目前會員亦著手處理雙邊原產地規則的問題,但是由於產品範圍涉及受到各國保護的產品,特別是敏感性產品,除了先進的開發中國家對於是否開放或開放幅度等問題尚有疑慮,加上關稅優惠措施本身即為政治籌碼工具之一部分,各國仍不願輕易鬆手。WTO秘書處亦正在進行蒐集開發中國家給予低度開發國家的關稅待遇細節資料的工作,以掌握議題發展與變化趨勢。

() 監督機制

  會員持續進行討論,對於監督機制的討論形式與負責單位仍需要會員的共識,貿易與發展委員會主席於20095月提出一份非正式文件,作為會員討論基礎文本,並於200910月召開一連串的小型會議。會員對於監督機制之運作程序仍存在著不同的看法,目前會員大致同意監督機制可在技術與政治兩個層面上進行運作,但是由什麼單位來主導則需進一步達成共識;關於監督的範圍是否僅適用於WTO協定之S&D條文,或是否適用於總理事會和部長決議所通過之S&D條文,會員仍眾說紛紜,意見相當分歧。2013年第9屆部長會議時,會員國大致對於監督機制的建制有所共識。  

四、綜合評論與解析

  貿易與發展議題所要處理的問題為:如何使開發中會員能充分利用參與多邊貿易體系獲得實質利益?而這個問題也正是杜哈談判回合所面臨到的最重要問題,亦即如何處理富裕國家與貧窮國家之間的差異性。開發中國家要從參與多邊貿易體系中獲得最大的利益,即必須充分融入此一體系中才有機會,但是融入體系的程度乃根據會員靈活運用WTO權利義務規則的能力而有所差異。開發中國家必須清楚地確認出貿易機會、妥善利用為發展目的而設置的條文或特殊與差別待遇條款、有效保護自己的貿易利益、妥善將其發展政策與WTO義務相調適,才能在貿易談判中保護與爭取利益。

  然而,開發中國家的發展程度差距極大,且各國面臨的問題不一,除了發展條件與程度相對較好的先進開發中國家之外,尚有「絕對貧窮」的低度開發國家,以及先天發展條件不佳的脆弱小型經濟體。雖然從理論上來說,自由經濟制度使經濟個體擁有資源,並透過價格機能解決所有的經濟問題,從而使全球市場中大部分參與者均獲得利益,但是問題在於,如何確保發展條件較差的大多數開發中國家確實融入迅速全球化的世界經濟主流中,且進而有效利用市場進入的機會獲利而為發展能量?如何解決低度開發國家所面對之龐大貧窮數字抵銷了收入,更遑論蓄積發展動能的問題?如何對抗小型經濟體處於特殊而不利的自然區位,所造成的發展特質與困境?這些問題涵蓋政治、經濟、教育、文化及國際援助等範疇,實已超出WTO作為一貿易組織的職能,也因此在貿易與發展議題中特別強調國際合作與組織整合。

  綜觀貿易與發展議題之談判歷程,吾人可以看到議題範圍已逐漸擴大,深度亦已逐漸增強;2001~2005年之重點仍鎖定於S&D提案之檢驗與修正,但是自2006年開始,S&D條款之「一體適用」問題浮上檯面,各集團(如小型經濟體、低度開發國家集團、內陸國家集團或小島國家集團)紛紛轉而尋求爲其量身訂作之S&D,此一發展態勢造成第二類S&D提案受到的關注更高,也使得達成共識的難度更為提高。

  在杜哈回合一再受挫之際,自2008年開始,CTD除了持續監督S&D條款的談判進度之外,乃將重心置於S&D監督機制的建立與已取得會員共識之低度開發國家免關稅免配額提案的實質進展上。從目前談判的發展來看,S&D條款的檢視與修正工作,特別是涉及其他委員會或工作小組之第二類提案欲在短期內達成顯著的進展,恐難有所期;而受到矚目的低度開發國家免關稅免配額市場進入提案,亦已進入實質規劃程序中,CTD對本議題已逐漸轉變為監督的角色。因此,未來CTD特別會議的重心仍將置於監督機制議題上。

  總體而言,貿易與發展議題自200112月以來歷經九年多的歲月,杜哈回合仍在進行當中,所有的提案亦仍待會員達成共識,談判進展可以說緩慢相當。然而從議題整體發展的角度來看,仍小有成就,其以一種有條理且具層次感的發展軌跡向前緩步邁進,隨著開發中國家整體談判能力的提昇,無形中也為貿易與發展議題注入了前進的動能,使發展程度不一的開發中國家會員之利益都有可能被具體地照顧到。