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【轉載】國際組織討論COVID-19對貿易活動之影響與相關倡議
日期:2021/02/25
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 王煜翔 分析師
  COVID-19在全球持續蔓延之際,國際組織與重要國家為因應COVID-19對全球醫衛體系帶來之衝擊,各國除在境內採取單方行為減緩疫情對國際經貿環境之影響外,亦積極聯合其他國家共同在若干國際場域提出因應COVID-19之倡議與聲明,突顯各國通力合作處理危機之重要性。本文重點說明WTO、APEC、G20等國際經貿組織評估COVID-19疫情對全球公衛影響之趨勢,並進一步歸納國際間因應COVID-19在經貿領域討論之重點議題。

WTO對全球貿易前景的兩種預測:樂觀與悲觀

  根據WTO於2020年4月份和10月份各自發表年度經貿展望報告[1],由於4月份正值疫情蔓延之高峰,WTO在4月份發佈之年度貿易展望較為悲觀,預估在最佳情境下2020年全球貿易將衰退13%,相較2008年全球金融海嘯時期的貿易衰退12.6%更為嚴重,甚至在最差的情況下可能衰退32%,而最差的情況已相當於1929年到1932年經濟大蕭條時期的跌幅。

  然而,由於疫情蔓延因季節變遷暫時趨緩,許多國家在夏季時陸續放寬防疫措施,同時期貿易明顯復甦,WTO隨即在10月6日發布了修訂後的貿易預測較為樂觀,預估2020年全球貨品貿易額將下降9.2%,但整體貿易量仍遠低於COVID-19疫情前的走勢。顯示出COVID-19疫情導致全球經貿呈現衰退態勢,儘管未來經濟復甦的不確定性甚大,但許多國家業已採取相對迅速的行動,包含提供貨幣寬鬆政策的支持和調整財政政策,希冀減輕COVID-19疫情的蔓延對總體經濟影響。

  在COVID-19疫情爆發之前,國際經貿情勢已受美中貿易緊張和全球經濟增長趨緩的壓力,導致2019年貿易已經放緩,2019年全球商品出口之美元價值下降3%,至18.89兆美元。事實上,COVID-19所衍生的全球公衛危機對國際經貿造成及不確定之影響,WTO評估經濟成長下降幅度可能超過2008年全球金融海嘯帶來的衰退跌幅,對2021年預期經濟復甦的預估也充滿不確定,最終結果取決於疫情蔓延時間和政策反應之有效性。

  WTO在發佈Trade set to plunge as COVID-19 pandemic upends global economy之報告中[2],針對2000-2022年全球商品貿易量進行評估,對2020-2022年的全球商品貿易趨勢有「樂觀情境」(optimism scenario)和「悲觀情境」(pessimistic scenario)兩種路徑。

  在樂觀情境下,如附圖所示,經濟復甦將足夠強勁,足以使貿易恢復至疫情蔓延前的趨勢,倘若企業和消費者將COVID-19流行視為暫時性,那麼強勁的景氣復甦就更有可能,一旦危機減輕用於投資商品和耐用消費品的支出將恢復至先前的水平。

  在悲觀的情況下則是假設疫情蔓延時間延長或疫情反覆出現致不確定性增加,致使家庭和企業可能會更加謹慎地消費,如附圖標示之悲觀情境預測線所顯示,經濟將不會完全復甦。

  檢視在2008年全球金融海嘯之後,每遇到重大事故全球貿易就無法恢復到之前的趨勢,由附圖的2011年至2018年趨勢線即可看出下修的趨勢。
 


WTO關注全球供應鏈斷鏈危機和服務貿易的受創

  WTO評估當前COVID-19疫情導致的經濟衰退,與全球金融海嘯時期的最大區別在於「供應鏈斷鏈」和「服務貿易」。反映在電子產品和汽車產品方面,在供應鏈為特徵的產業中貿易可能會急劇下降。根據OECD的增值貿易(TiVa)數據庫顯示[3],外國增值在電子產品出口中所占的比例在美國約為10%,在中國大陸為25%,在韓國為30%以上,在新加坡為40%以上墨西哥,馬來西亞和越南超過50%。關鍵生產投入的進口很可能會因疫情蔓延而中斷,年初因中國大陸的工廠暫時關閉,導致全球供應鏈產生斷鏈危機。

  不同於颶風、颱風、海嘯等局部性災難而發生短期性的供應鏈中斷,COVID-19所導致的供應鏈斷鏈危機是相對長期性現象,對於跨國企業而言,管理供應鏈中斷是極為嚴峻的挑戰,且必須進行風險與經濟效率的計算。各國政府採取交通、運輸、旅遊等限令,致使零售業和酒店業受到嚴重波及,WTO認為受COVID-19最為直接影響的乃服務貿易,COVID-19疫情流行期間導致服務貿易呈現下降趨勢[4]

WTO關注醫療產品貿易限制和出口管制禁令

  國際貿易可以確保重要藥品、醫療產品、保健服務等,透過市場機制在最脆弱成員之間可獲得性和可負擔性。國際貿易對確保獲得藥品和其他醫療產品至關重要,WTO認為沒有一個國家能夠完全依靠其公共衛生系統製造所需的產品和設備,亦即每個WTO成員都可以自由決定保護其公民並採取其認為適當的措施[5]。一般而言,WTO為成員提供了廣泛的空間,成員得以採取被認為是保護公共衛生所必要的貿易措施,包括:進出口禁令,進出口數量限制、非自動進口許可等。

  這些貿易措施應以不歧視WTO成員的方式來實施,並且不應構成對國際貿易造成變相的限制。例如,「與貿易有關的智慧財產權協定」(TRIPS)[6]為WTO成員提供進出口的彈性,以確保其公民可負擔得起醫療藥品。各成員可以在專利藥品無法負擔或無法廣泛獲得的情況下,使用符合WTO要求之強制許可程序。

  WTO兩項協議涉及成員為保護公眾健康或公共安全而採取的措施-「食品安全檢驗及動植物防疫檢疫措施」(SPS協議)[7]和「技術性貿易障礙協定」(TBT協定)[8]

  首先,依據「SPS協議」規定[9],成員有權採取SPS措施來保護人類、動植物的生命或健康,從而限制貿易。然而,這些措施應僅在實現其目標所必需的範圍內應用,以科學原則為基礎並得到科學證據的支持。在相關科學證據不足的情況下,成員可根據可獲得的相關資訊臨時採取SPS措施;

  其次,該TBT協定旨在確保技術法規,標準和合格評定程序是非歧視性,不會造成不必要的貿易障礙。同時,它承認WTO成員有權採取措施實現合法政策目標。
  
  最後,SPS協議和TBT協定均要求WTO成員將影響貿易的任何新要求或變更要求通知其他人,並回應有關新措施或現有措施之相關資訊。

WTO針對COVID-19提出相關國際倡議

  自2020年3月已降,WTO會員單獨或聯合在WTO架構下,對COVID-19與全球貿易議題共提出22份倡議與聲明。整體而言,WTO會員具實質意義的倡議與聲明共有15份,內容主要涵蓋農產品與糧食安全、微中小型企業(medium, small and micro enterprises, MSMEs)及促進關鍵貨品自由流通等三項重要議題。至於參與討論、連署並提出聲明的會員則涵蓋了二十國集團(Group of Twenty, G20)、亞太經濟合作會議(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)、東南亞國家國協(ASEAN)等組織,以及WTO之低度開發國家(Least-Developed Countries, LDC)集團、非洲集團、凱恩斯集團(Cairns group)、渥太華集團(Ottawa Group)等[10]

  全球正值疫情危機持續情況下經濟亟待重建之際,全球貿易在需要重建之際遭受進口限制措施的打擊,COVID-19對外科口罩、藥品和醫療設備實施的部份出口限制措施正逐漸取消。WTO場域進行多邊協調進行參與對話(dialogue)提升參與會員對區域性或全球性傳染病的準備及回應能力。鑑此,在WTO架構下共同提出10份倡議與聲明,其中也包含4份因連署會員增加而提出之修正倡議或聲明,故本研究僅針對6份有意義之倡議與聲明予以分析說明。通盤檢視此6份WTO之倡議與聲明,可知其內容主要集中下列議題:

一、各國應通知WTO為因應疫情所採取之貿易相關措施,並分享相關資訊;
二、儘速取消不必要的貿易限制緊急措施;因應疫情之貿易措施應具有針對性、合比例性、透明性、暫時性,不造成不必要貿易障礙並與WTO規則一致;
三、促進重要醫療用品與其他關鍵商品、服務之流動與自然人必要的跨境流動;
四、維持農產品貿易之開放與可預測性,保持農業供應鏈之穩定性,且不可將出口用糧食轉為國內糧食儲備;
五、強調電子商務與貿易便捷化之重要性,並加速與簡化通關程序;
六、協助低度開發國家與微中小型企業渡過疫情衝擊;
七、支持多邊貿易體系與WTO改革。

APEC評估COVID-19疫情加劇致亞太地區經貿陷入緊縮

  在今年七月APEC政策支援小組(PSU)發佈COVID-19疫情對亞太區域經貿之影響評估報告[11],該報告指出COVID-19疫情蔓延將造成APEC地區經貿呈現的緊縮,由於各會員體採取旅遊限令和邊境封鎖措施抑制了國內消費、國際貿易和投資活動,致使APEC地區今年第一季度的經濟成長率衰退了2.2%,預計APEC地區的經濟成長率在2020年將衰退3.7%,使總經濟損失達到2.9兆美元。值得注意的是,2008年APEC歷經全球金融海嘯所影響還能維持0.1%的經濟成長率,顯現2020年COVID-19疫情蔓延對APEC地區的經濟影響更為劇烈。

APEC部長會議發表有關COVID-19之聲明

  APEC各會員於2020年5月5日共同發布「APEC貿易部長有關COVID-19之聲明」(Statement on COVID-19 by APEC Ministers Responsible for Trade),關注疫情對全球經濟與健康造成的危機,呼籲各經濟體應即刻展開全面合作,其聯合聲明重點分析如下[12]

一、APEC部長們首先向所有經濟體的一線人員,為這次COVID-19大流行疫情的貢獻與犧牲,致上謝意與敬意。除了COVID-19疫情所造成的健康與經濟危機,部長們也關注到疫情蔓延對於較為脆弱的發展中經濟體的影響,重申區域合作與緊急應變方式,對於遏止此種流行病擴散的重要性;
二、對於COVID-19疫情所造成的經濟衝擊與挑戰,APEC部長們強調保持使市場開放,以及創造自由、公平、非歧視、透明、可預測性以及穩定的貿易投資環境對於經濟的重要;
三、APEC部長們雖然瞭解各經濟體可能為了因應COVID-19而採取必須的緊急措施,但呼籲該些措施應該為暫時性、特定性、透明,不造成非必要的貿易障礙,且符合WTO規則;
四、APEC部長們鼓勵經濟體提供可負擔得起的基本醫療照護服務,且強化醫療衛生體系的韌性、永續性與可擴展性。對於衝擊最大的經濟產業與勞工,政府也應給予支持,並將協助勞工重返就業列為高度優先項目;
五、APEC部長們採納APEC企業諮詢委員會(ABAC)的建議,指示資深官員發展區域協調機制,蒐集並分享所有經濟體關於促進經濟復甦的相關政策舉措,確保彼此的相互學習可以轉換為區域性最佳實踐;
六、APEC部長們也強調掌握數位科技帶來的機遇,對於實現無縫國際企業與跨國貿易,並且推動未來經濟成長極為關鍵。部長們將以嶄新的視野與創新方式,積極推動APEC的數位議題(包括電子商務與相關服務),共同因應可能的變化。

  最後,部長們重申將致力於打造健康、韌性和包容性的亞太社群,共同降低COVID-19造成的健康與經濟影響,加速區域經濟的復甦與穩定成長。

  APEC貿易部長發表COVID-19之聯合聲明後,其中指示資深官員討論區域協調與合作機制,並敦促加速區域的經濟復甦。為此,21個APEC經濟體之資深官員於今年5月27日舉行COVID-19特別線上會議(Virtual Extraordinary Senior Officials' Meeting)[13]

  會中資深官員們針對如何採取應變措施,以保持市場開放、確保必需品(如糧食、醫療物品)和有助於對抗本次疫情之服務等跨境流通議題,進行深入的意見交換與討論。資深官員會議(SOM)主席Hairil Yahri Yaacob強調:儘管我們目前處於艱難時刻,但APEC工作仍會透過線上會議與內部溝通機制持續進行,特別是關於貿易與投資、商業經營、觀光產業、糧食安全、關務程序、以及制定相關區域性標準等工作,對於亞太地區在疫情後的經濟復甦至關重要。APEC企業諮詢委員會(ABAC)主席亦出席本場會議,籲請所有經濟體可以解除貿易限制措施,確保中小企業、弱勢團體或較為脆弱的經濟體可獲得糧食與必需品。資深官員們承諾在休會期間將持續和APEC論壇持續合作,積極推動實現亞太地區有關健康、韌性、包容性的相關工作。

G20峰會發佈共同對抗COVID-19之聲明

  因應COVID-19疫情蔓延,包括英國前首相Tony Blair、紐西蘭前總理Helen Clark在內的一群世界領袖呼籲G20必須團結,並提供資金應對這場「前所未見的全球危機」。G20認為較貧窮國家在疫情蔓延面臨最大風險,要求已開發國家減免76國的債務,同時世界銀行(World Bank)動支加倍的緊急援助資金,並祭出數十億美元投入疫苗研發。在此一背景下,G20領導人特別峰會於2020年3月26日在沙烏地阿拉伯利雅德,透過視訊會議舉行發佈關於COVID-19的重點聲明及相關倡議[14]

一、對COVID-19疫情蔓延威脅採積極防衛態度:鑑於COVID-19疫情蔓延,強烈提醒了世人相互聯繫和脆弱性,由於該病毒無國界,與這種疫情流行病需要本著團結精神進行透明、有力、協調,和以科學為基礎的全球對策。G20承諾與世界衛生組織(WHO),國際貨幣基金(IMF),世界銀行集團(WBG),聯合國(UN)和其他國際組織等,為克服這一流行病蔓延做出一切努力;
二、致力於採取一切的醫衛措施來對抗流行病:G20承諾採取一切必要的醫衛措施,並設法確保有足夠的資金來遏制疫情蔓延並保護人民。G20將分享及時透明資訊;交換流行病學和臨床數據;分享研發所需的資料;並通過支持全面實施「世界衛生組織國際衛生條例」(IHR 2005)來加強全球衛生體系。G20將擴大製造能力,以滿足對醫療用品日益增長的需求,並確保在最需要的情況下,盡快以合理的價格廣泛提供這些醫療用品。G20強調在這場全球健康危機期間對公眾進行負責任溝通的重要性;
三、維護金融穩定及加強全球經濟成長:G20承諾使用各項的政策工具來最大程度地減少疫情蔓延所造成的經濟和社會損失,恢復全球經濟成長,維持市場穩定並增強抵禦能力。G20將繼續解決低收入國家的債務脆弱性風險,敦請國際勞工組織(ILO)和經濟合作與發展組織(OECD)監測疫情蔓延對就業的影響;
四、最大限度地減少對貿易和全球供應鏈的干擾:G20承諾將努力確保重要的醫療用品,重要的農產品以及其他商品和服務跨境流動,並努力解決全球供應鏈斷鏈的問題。G20承諾將繼續合作,針對國際運輸和貿易造成不必要干擾的方式協調出對策,旨在保護健康的緊急措施,並責成貿易部長評估疫情蔓延對貿易的影響。

結語

  觀察當前國際間討論如何加速經濟復甦之重點,如WTO對COVID-19影響貿易活動之評估報告、「APEC貿易部長有關COVID-19之聲明」、「G20領導人特別峰會關於COVID-19之聲明」「東協加三經濟部長有關紓緩COVID-19對其經濟影響聯合聲明」等文件,說明了相關國際場域討論的議題廣泛涉及:COVID-19緊急措施之透明化、農產品與糧食安全、微中小型企業合作、維持必需品和關鍵服務之流通運作、促對數位科技之投資等議題。為因應COVID-19疫情對全球經貿帶來的衝擊,各國政府一方面採取相關管制措施來防範疫病傳染範圍擴大,如:因應COVID-19實施之進口產品檢驗檢疫規定、通關程序便捷化措施、關鍵物資之流通與進出口限制措施、自然人移動之特殊規定、對承認符合性評鑑結果給予特殊考量等。另一方面,各國政府亦積極推動相關政策措施減緩疫情對產業與經貿環境之影響,促使經濟活動恢復正常運作,相關政策措施如:實施中小企業援助與輔導方案以協助企業渡過疫情衝擊、強化供應鏈韌性並建立具信任基礎的夥伴關係,以及促進數位貿易之發展。

[1] WTO (2020). Trade forecast press conference.  https://www.wto.org/english/news_e/spra_e/spra303_e.htm

[2] WTO (2020). Trade set to plunge as COVID-19 pandemic upends global economy. https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.htm

[3] OECD (2020). Trade in Value Added. https://www.oecd.org/sti/ind/measuring-trade-in-value-added.htm

[4] 同注2。

[5] WTO (2020). Frequently asked questions: The WTO and COVID-19. https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/faqcovid19_e.htm

[6] WTO (2020). Part II−Standards concerning the availability, scope and use of Intellectual Property Rights. https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/27-trips_04c_e.htm《與貿易有關的智慧財產權協定》(英文:Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights):在烏拉圭回合後,GATT成為WTO的前身。由於簽署TRIPS是WTO成員的強制要求,任何想要加入WTO從而降低國際市場准入門檻的國家都必須按照TRIPS的要求制定嚴格的智慧財產權法律。因此,TRIPS是智慧財產權法律全球化中最重要的多邊文書。此外,不同於其他智慧財產權協定的是,TRIPS具備有力的執行機制。各簽署國都受WTO爭議解決機制的約束。

[7] 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局(2020)。WTO/SPS協定簡介。https://www.baphiq.gov.tw/ws.php?id=12426 食品安全檢驗與動植物防疫檢疫(sanitary and phytosanitary,即 SPS)措施為國際間通行之重要規範,其目的在於避免或減少各國因國際動植物及其產品貿易造成外來重大疫病與有害生物之入侵及蔓延,以維護其國境內國民及動植物生命健康及自然生態環境。

[8] 經濟部國際貿易局。https://www.trade.gov.tw/cwto/Pages/Detail.aspx?nodeID=404&pid=31118技術性貿易障礙協定(Agreement on Technical Barriers to Trade,簡稱 TBT)之目的,即在調和會員間日益多樣且複雜之技術性貿易障礙問題。本協定係在於確保各會員之技術規則或標準,以及涉及符合技術規則或標準等有關之符合性評估程序,不致以檢驗、發証程序而造成貿易障礙;鼓勵會員在適當之情況下採行國際標準,但未強制要求會員為採行國際標準而改變其原有標準;惟會員擬採用標準之實質內容如與現行國際標準不同且可能對貿易產生影響時,則須於該標準生效前之合理期間,透過WTO秘書處通知各會員,俾使其他會員可對之提出建言。

[9] WTO (2020). Sanitary and phytosanitary measures. https://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/sps_e.htm

[10] WTO (2020). COVID-19 Proposals. https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/proposals_e.htm

[11] APEC (2020). APEC Regional Trends Analysis, July 2020 Update: Deeper Contraction Calls for Decisive Action. http://apec.org/Publications/2020/07/APEC-Regional-Trends-Analysis-July-2020-Update

[12] APEC (2020). Statement on COVID-19 by APEC Ministers Responsible for Trade. https://www.apec.org/Meeting-Papers/Sectoral-Ministerial-Meetings/Trade/2020_trade

[13] 中華台北亞太經濟合作(APEC)研究中心。APEC COVID-19特別資深官員會議回應本次衛生與經濟危機。https://www.ctasc.org.tw/HotNewscontent.asp?ListID={B8BC693D-8F24-4CDB-8DE9-5BD13F57AC13}&TypeID=1

[14] International Labour Organization (2020). G20 Saudi Arabia 2020. Extraordinary G20 Leaders’ Summit Statement on COVID-19. https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/multilateral-system/g20/leaders-summits/saudi-arabia/WCMS_740066/lang--en/index.htm