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【轉載】數位經濟對勞動力發展的影響與轉型芻議
日期:2019/07/04
作者:中華經濟研究院第二(國際經濟)研究所 林蒧均 分析師  陳信宏 研究員兼所長
  GS Taipei Workshop(簡稱GS Taipei)自2017年起,由中華經濟研究院主辦,持續針對當前主流的數位經濟與社會相關議題,進行更廣泛與深入的討論。其中,數位科技對勞動力市場與未來發展,不僅是會議內容的重點,更是未來每一個國家轉型數位經濟的關切目標。本文將彙整會議中值得省思的六大勞動力轉型議題(如表1),提出相對應的政策建言。



數位經濟對勞動力的影響

  根據2017 KPMG全球CIO調查報告顯示,多數中大型企業受訪者都表示已開始或即將展開數位勞動力的投資,且相關預算已高於2.5億美元。其中,製造業對於勞動力數位化之轉型趨勢更處於領先地位。牛津大學Carl Benedikt Frey和Michael A. Osborne在2013年發表的研究中指出,未來20年美國有近半數的工作將被自動化科技取代,甚至隨著科技持續精進,可能連中高專業技能的工作都將會受到衝擊。因此,在2017-2019年GS Taipei Workshop系列會議中,對數位科技對勞動力影響也有許多討論,重要議題包括:

一、數位科技造成教育不平等議題


  普遍印象都認為新數位科技勢必帶來生產力提升、生產力提升連帶提高工資,為人類帶來更高的生活水準與經濟繁榮,最後轉化為社會繁榮的現象。但新數位科技時代,每一個過程與階段並不必然會產生同樣的正面效果。未來社會面臨許多大挑戰,包括:機會不均與貧富差距、現有產業的破壞式發展、人口結構老齡化、民粹主義與對機構和技術不信任等問題。

  其中,受教育程度高低,將影響民眾進入社會所能掌握的資源,故教育在數位轉型時代須扮演提供公平機會的力量。目前世界主要國家均已積極規劃勞動力發展策略,不僅關心數位科技所需的知識面教育和訓練,更正視數位科技隱含的社會問題,希望政策能在教育與技能的培養以及資源分配上做出適當的因應,以促進未來數位經濟發展與社會共榮。

  如果在數位轉型過程中,數位科技的學習需要更多資本,那相對就越容易產生數位教育機會的分布不均。因此,未來需要一種制度或機構運作模式,讓特定優勢技能的學習機會產生更廣泛的社會擴散效果,降低取得數位科技技能的門檻,提升數位技能學習機會的可及性。

  本文建議,我國在義務教育即需要提供每個人學習的均等機會,包含數位學習;在學位教育階段,女性受到的機會尚屬平等,但企業不一定會有平等的環境讓女性發揮,如工程師多數仍以男性為主。故在數位經濟中,所謂平等不僅是要給予國民平等的教育機會,在未來職涯發展上,女性應該也要受到平等待遇。另外,在區域發展上,鄉村與科技的連結程度明顯遠低於城市,數位時代仍需關心城鄉教育落差議題。

二、數位科技造成技術溢酬和勞動力薪酬分配制度的改變

  與教育議題同等重要的是,勞動力所得份額分配(labor income share)制度的改變。數位科技將會產生「技術溢酬」(skill premiums)現象,這代表特定技術具有的擴散和議價(bargain)能力,實例請參見表2之資料科學領域的技術溢酬比率。由此可見,技術溢酬是數位時代最重要的優勢,但也相對增加了取得技術所需負擔的學習成本。尤其當數位科技應用的網路效應,讓少數具有超級規模的數位設備或軟體供應商取得主宰性的影響力時,也會使這些大規模系統對於社會經濟活動具有較高的壟斷能力,甚至阻斷新參與者進行市場競爭的機會,進而產生對勞動力薪資產生更高的訂價影響力。在這情況下,如何避免少數數位科技系統形成壟斷與扭曲勞動力市場的運作,將是值得關切的重點。



三、科技變遷後須重視學位外教育,如成人教育與在職教育

  過去,臺灣習慣將高等教育視為完成專業訓練的最終階段,且重視學位教育甚於終身教育,在數位科技時代必須對此重新加以反思。由於許多新興數位技能經常不是源自於學校,而是在產業界產生,故近期常發現教育體制訓練人才的方式和產業需求產生脫節的現象。未來需思考如何把產業界裡的專家帶進教育,並且在學校教育外強化國民的終身教育、成人教育、推廣教育和在職教育,重視正規教育之外應用科技學習,找到方法橋接學校教育與現實,以協助現有職場的勞動力能因應數位時代轉型,學習新知。建議政府可進一步規劃具認證課程的成人學習中心,讓專業人士與現有勞動力能一起上課學習;或者經由網路學習知識端的課程。

四、數位經濟對勞動力市場與制度的衝擊

  數位經濟的形成與對勞動力市場的衝擊,其實是一體兩面的問題與契機。數位經濟既會衝擊原有的就業需求,也會創造出新的工作機會。由於社群平台與共用資源平台等模式,已經在全球尺度的營運上取得亮眼表現,共享經濟或平台經濟所創造出的新型態就業模式,使得勞動力不再需要依附於僵化的勞資關係中,但也相對產生潛在衝突,進而突顯推動勞動聘任體制轉型的重要性。因為平台經濟主要依靠非典型工作者和自由工作者,相對於一般就業市場而言,非典型工作勞動力往往會缺乏社會保護,需重視勞資關係間的權利義務公平性議題。

  資誠會計師事務所(PwC)在2018 Digital IQ Survey亦提及,63%受訪者認為,缺乏數位人才團隊是目前企業數位創新的關鍵阻礙。勞動力數位化將是企業推動數位轉型的首要任務。除聘用外,企業更有勞動力發展與培訓的問題,會中建議包含鼓勵公司借助數位科技來協助經營管理活動外,更可規劃數位技能的在職培訓,採取數位技能計分卡(digital skill scorecard)的方式來衡量員工的數位能力,評估所需加強之處進行重點改革與培訓,同時也使計分卡的紀錄內容成為協助員工轉職就業的隨身數據。

五、教育體系與產業人才需求間產生數位鴻溝

  數位科技對教育的影響展現在兩個層面:第一,由於科技重新定義教育、技能與就業的關係,我們必須反思傳統的教育體制有多少能力可因應正在變動的新時代需求?應如何重新設計課綱、教師發展、證照資格?第二,未來授課與學習方式該如何善用這些科技,加強數位科技在協助教學的角色與強度。

  上述影響不只關係到社會公平,也影響到政府在這些發展歷程的角色,以及如何縮小數位鴻溝(digital divide)的具體作為。相關討論包含:(1)建議政府須需要設計機制縮短教育與勞動市場需求的差距,因應新經濟與勞動市場,包括課綱的設計、教師訓練與發展等;(2)政府需檢視科技帶來的機會與挑戰,縮短學習、學校教育與就業時間,但須注意新學習方式帶來許多機會但也有其風險;(3)透過實際且可行的政策規劃、利害關係人所有權意識、資源的效率使用等機制,協助教育發展;(4)重新檢視教育與就業之間的連結關係,因數位轉型帶來新型態的勞工,尤其是需要較多認知能力(cognitive)的工作,這需重新訓練與強化技能,而大學體系要扮演重要的角色。

六、未來工作產生數位顛覆,轉為任務導向

  對於數位技術所帶來的顛覆性影響,目前已經有許多討論,正反面的見解均有。然而,自動化仰賴的是採購智慧設備所需的資本投入,即便需要少數的勞動力來進行人機協作,但生產力的主要決定因素已經從勞動力大幅轉換到機器設備上。《經濟學人》研究亦提及,餐飲業、建築業、清潔業、駕駛、農業、服裝製造、個人服務業和銷售業未來有50%以上被取代的風險,請見附圖。



  在這個情況下,過去注重勞動誘因的薪酬結構也會產生劇烈改變,擁有大量資本的生產者可能獲得更高的收益,而缺乏足夠專業技能的勞工可能面臨更劇烈的失業風險。然而,最多人想知道的是,未來解決問題的具體步驟,但目前討論不多。故面對未來工作的數位轉型中,我們提出一條切實可行的路徑,意即持續追蹤技術顛覆帶來的任務(task)變革。這種以任務代替工作(job)的趨勢,需要透過觀察,發現可能會被數位技術替代的任務類型,進而建立任務導向的協助工具,賦予員工、公司和決策者因應變革的權利,幫助勞動者能有信心以探索未來。

政策芻議與解決方案

  GS Taipei Workshop會議不僅針對重要國際議題發聲,如數位勞動力議題,更提出兼具科技與社會面向的討論,致力於探討解決方案,以因應未來科技與數位時代的多元化問題。面對數位勞動力發展省思與轉型,以下彙整會議內容,嘗試為多元利益關係方提出芻議(見表3)。



  對於政府部門的芻議,必須積極改善既有的政策效率不彰問題,避免冗長的官僚決策和行政程序,造成數位競爭力的疲弱。建議需提出有效資源的分配結構,使數位培訓的供給面和需求面都能獲得提升。總體而言,要在數位時代改善勞動力的競爭能力,需要政府、雇用單位,以及產業公會的共同協力,並透過教育和培訓體系的改革,強化在職訓練與職場需求之間的緊密關聯,使數位科技的基礎和進階應用能力,融入相關的教育和培訓計畫中。

  以新加坡精深技能發展局(SkillsFuture Singapore, SSG)為例,新加坡政府從2003年就開始推動國民在職訓練,主要重點放在如何定義未來所需要的人才技能庫和相關訓練課程。並於2016年時,因應產業結構快速變遷,大幅重新修改人才培訓計畫,成立精深技能發展局,提出「未來技能(SkillsFuture)計畫」,期能幫助中小企業進行員工培訓,並協助人民規劃未來職涯發展,提高其創新及生產力。MySkillsFuture在2017年正式上線,提供新加坡人建立個人學習和職業檔案,透過MySkillsFuture可以獲得勞動市場的資訊、探索技能訓練的機會、並且這些技能是產業所需要的工作職缺。該單位因為採用機器學習和資料分析技術,還可根據每個人的學經歷、個人檔案、以及職涯展望,推薦適合的訓練課程和職缺。

  對於高等教育部門的芻議,目前高教體系面對上述挑戰還是不夠開放,改變速度仍然有限,學校未來不能只是單純改變教學方式,須具備應對和重新塑造設計課程的能力,如學校可能須成為創造就業機會的平台。換言之,高教體系未來要有改變的體認。

  以2019年GS Taipei Workshop「發展促進社會利益的人本人工智慧」座談會為例,會中提到AI已經進入到人們生活的各層面,與談者正面認為AI是一個可貴的機會,建議大家可以試圖決定且努力改變影響未來。會中所提到的策略性作法與觀點,包含:(1)提倡能善用機器工作的博雅教育(Liberal education),而博雅教育之目的在於經由通識教育讓學生學習專業科目以外的知識,從不同科目中獲取新知識,以培養具有獨立與健全的人格,建立以人為本的價值觀;(2)高教體系要讓AI變革所需要的利害關係人能有走進教室的機會,提供知識面以外的學習機會,重視高等教育與社會發展議題脫鉤等現象;(3)協助科技人學習運用AI演算法或科技解決社會問題;(4)國際案例如,南韓有創新學院嘗試未先設定課程和老師,經由聚集一群優秀學生,讓他們相互學習並運用電腦執行專案與解決特定任務的作法。

  對於國民教育的芻議,全球均面臨數位技能需求的改變,對重複性技能需求降低,而對問題解決能力、非重複性分析與處理人際問題的能力需求提高。教育更應著重在思考方式,包括創意、批判性思考、問題解決、與判斷能力。故政府在建立評估教育指標原則上扮演重要角色,除提供對數學科學與其他能力的衡量工具,未來需要新的評估與衡量工具,例如建立國民數位技能需求與評估指標。其他策略性建議如:強制推動基礎程度的科技課程、為個人提供合適合宜的訓練課程、提供一般性的廣域課程,協助民眾培養數位時代所需的必要能力。