一、前言
自美國川普政府（Trump Administration）上任後，為尋求「讓美國再次偉大」（Make America Great Again）與落實「美國優先」（America First）的原則，美國重新調整歐巴馬政府（Obama Administration）時期的亞太政策，而推動建立「自由開放的印度—太平洋區域」（promote a free and open Indo-Pacific region）（此後簡稱「自由印太」）即係其針對印太地區的主要戰略調整。有鑒於臺美關係深厚密切，且美國亞太政策不僅對臺灣對外關係與經貿具直接影響，同時亦為亞太各國關切，本文除先分析美國「印太戰略」的形成背景，「印太戰略」的主要內涵、發展及亞太重要國家立場反應，並將說明美國「印太戰略」對臺灣經貿之意涵。
二、美國印太戰略的形成背景
1990年代，隨著前蘇聯的解體，國際體系進入所謂冷戰後的多元議題時期，除過去安全、政治外交與軍事等議題，包括經貿、人權、環境等議題逐漸成為各國關注的焦點，全球主要大國間的互動也因此產生新的改變。而在美國對外關係中，除其對歐洲政策係為主要核心外，美國亞太政策的變化亦常係國際間關注的重要焦點。特別是在中國大陸於1970年代末力行改革開放政策多年，綜合國力逐步提升之際，美國對中政策也為因應亞太新情勢而有不同改變。
基本上，從1970年代迄2011年期間，美國與中國大陸關係先後經歷「戰略合作」（1972年~1982年）、「建設性關係」（1982年~1993年）、「全面交往」（1993年~1997年）、「建設性戰略夥伴關係」（1997年~2001年）、「戰略競爭者關係」（2001年）、「加強反恐怖主義合作」（2001年9月~2005年）、「美方視中方為負責任的利益攸關者」（2005年~2008年）、「中美為應對共同挑戰的夥伴」（2009年）、「美方歡迎中方擔負負責任之領導者角色」（2010年）與「美中保持相互尊重、互利共赢的合作夥伴關係」（2011年）等不同階段。
[1]
惟2011年11月，美國歐巴馬政府（Obama Administration）正式提出「亞太再平衡戰略」，標誌著美國為因應中國大陸全面崛起之戰略威脅的政策調整，而美國此時在經貿戰略上的因應即以持續大力推動高標準、高品質之「跨太平洋夥伴關係協定」（Trans-Pacific Partnership, TPP）的談判簽署最具反制意涵。
由此可知，美國近四十餘年來對中政策，雖因雙方的戰略猜疑與重大事件的衝擊而有關係上的高低起伏，但基本上採取交往政策，希望藉由接觸、協助發展、開放以及加強促進中方與國際體系接軌，以使其朝向美國樂見的民主和平方向演變，係美方對中政策的根本基調。不過在歐巴馬政府執政後期，此種樂觀的氛圍卻因美國國內選舉政治的轉變及中方頻頻對外展現軍政經影響持續擴張的傾向，加深美方的戰略猜疑及不安，而開始出現重大轉變。
首先，在美國國內選舉政治的變化方面，除了美國選舉人團的選舉制度因素導致普選票高於川普的民主黨總統候選人希拉蕊（Hillary Clinton）落敗，
[2]而使鼓吹應加強對外推動公平貿易、大幅縮減貿易逆差，甚至不惜以提高關稅對外發動貿易戰的川普贏得總統大選外，包括對華府既有建制派長期無法解決選民關切議題以及對既得政治利益的不滿、年輕人與美國中西部失業勞工對既有政治現狀的反感等因素，均係川普於2016年勝選的主要原因之一。
其次，在中方對外持續擴張軍政經影響力，加深美方戰略猜疑及不安方面，自2017年12月美國即在其發布的「美國國家安全戰略報告」（National Security Strategy of the United States of America） 中，公開將中國大陸與俄羅斯定位為意圖採取技術、宣傳和脅迫等方式塑造一個與美國利益和價值觀對立之世界的「修正主義強權」。
[3] 近期，在美國國防部公布的「2019年中國軍事與安全發展報告」中，美國則進一步指出當前中國大陸領導人已將廿一世紀最初的前二十年視為中國大陸發展與擴增綜合國力的戰略機遇期，在此時期中國大陸將致力於實現成為強大、繁榮且擁有世界級軍事力量之國家的目標，以確保中國大陸的強國地位，並成為印太區域的新興強權。而美方認為，中國大陸近年來推動包括「中國製造2025」、國防產業軍民整合、「一帶一路倡議」以及透過影響力操作在媒體、文化、商業、學術與政策社群等領域中對抗美國、其他國家與國際機構，以達成有利其安全及軍事戰略目標結果等種種行為，例如宣傳其「一帶一路」倡議與促使國際社會接受中國大陸在南中國海的領土主權主張等，均係中國大陸積極擴大其軍政經影響力的重要跡證。
[4]
三、美國印太戰略的主要內涵、發展及亞太重要國家立場反應
由於美國川普政府上任後，開始調整過去「以合作改變中國大陸」的思維，並且將中國大陸定位為戰略競爭者（strategic competitor），且認為若坐視印太（Indo-Pacific）、歐洲與中東等地區的權力平衡態勢持續朝向不利美國的方向發展，將有損於美國的國家安全利益。因此，2017年11月，美國總統川普在出席亞太經濟合作（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）越南峴港經濟領袖會議期間，正式提出推動「自由開放的印度—太平洋區域」（promote a free and open Indo-Pacific region）（此後簡稱「自由印太」）倡議，希望藉此展現對盟邦與印太主要夥伴國的承諾及加強雙邊緊密合作，以擴大美國在印太地區的力量及影響力。
[5]
基本上，美國在其發布的「2017年美國國家安全戰略報告」中，將「印太區域」界定為從印度沿岸至美國西岸之間的廣大區域，
[6]而根據2019年6月，美國國防部公布的「印太戰略報告」（Indo-Pacific Strategy Report, IPSR），美國當前貫徹印太戰略的主要原則有四，包括：1.尊重各國主權與獨立；2.和平解決爭端；3.基於開放投資、協定透明與加強連結性的基礎，推動自由、公平與互惠的貿易；4.支持國際規範與原則，包括海上與空域自由航行權等。
而為貫徹上述印太戰略原則，美國將朝下列三大方向，推動其印太戰略，包括：
1.提升準備度：藉由聯合打擊武力的強化，以實力與有效實施嚇阻來達成和平目標。為此美國將與其盟國與合作夥伴國加強合作，確保其在印太區域前置部署之打擊武力的有效性，並加強對高端敵對勢力致命武力的投資。
2.強化夥伴關係：美國將加強其對目前盟國與夥伴國的承諾，同時擴大與深化與美國同樣具有尊重主權、公平及互惠貿易理念之新夥伴國的關係。
3.推動網絡區域：美國將持續增強及發展與美國盟國和夥伴國的網絡安全架構，以支持國際間以規則為基礎的秩序。為此，美國將持續加強培養亞洲內的安全關係以遏止侵略、維持穩定與確保域內國家在共同區域內的自由進出。[7]
近期，為進一步推展「印太戰略」，美國進行了幾項具體行動，首先，2018年7月，美國國務卿
蓬佩奧（Mike Pompeo）於美國華盛頓舉行的美國商會（U.S. Chamber of Commerce）印太商業論壇（Indo-Pacific Business Forum）上，說明「印太戰略」的具體內涵，同時強調美國提出的印太倡議初期將聚焦在包括數位經濟、能源及基礎設施等項目。為此，美國未來將投入1億1,300萬美元推動印太倡議，而其具體重點包括：
[8]
1.強化數位連結與網路安全夥伴關係：為此美國將協助印太夥伴國家改善其數位連結，並藉此為美國科技出口創造商機。
2.加強基礎設施交易與協助網投資：協助印太夥伴推動具生產力的基礎設施投資，由美國國家經濟委員會（National Economic Council）領導的新跨部會機構將協調美國政府部會進行評估，針對印太夥伴國家推動專案計畫、提供直接發展融資與技術協助。
3.推動亞洲EDGE（Asia EDGE）─透過能源增進發展與成長（Enhancing Development and Growth through Energy）：亞洲EDGE的主要目標係在增進印太區域能源安全，協助各地獲得穩定的能源。美國將透過該計畫擴大公私夥伴關係，發展海外能源市場，以促進美國能源出口，同時支持工商企業間的聯繫，並且協助夥伴國政府制定以市場為導向的能源政策。
4.由千禧年挑戰集團推動與蒙古的合約：美國宣布其千禧年挑戰集團（Millennium Challenge Corporation）將執行與蒙古的3.5億美元合約，以促進蒙古首都烏蘭巴托永續的水源供應。
5.推動支持地區之機制：美國宣布加強支持印太地區重要的地區性機制，例如美國-東協連結計畫（U.S.-ASEAN Connect）、亞太經濟合作（APEC）和湄公河下游倡議計畫（Lower Mekong Initiative），並第一次為環印度洋國家聯盟（Indian Ocean Rim Association）提供支援。
其次，美國副總統彭斯（Mike Pence）在2018年11月於APEC巴布亞紐幾內亞經濟領袖會議上，宣布美國將向印太地區各國提供600億美元的基礎建設援助，而這項援助倡議無疑是在反制中國大陸運用「一帶一路倡議」，在該地區日益擴張其影響力。
[9]
至於，在亞太地區主要國家立場方面，日本安倍政府過去在2016年即曾提倡「印度太平洋戰略構想」，近年來為呼應美國川普政府的「印太戰略」，仍持續提出相同倡議，惟在2018年8月以後，為避免該倡議使用「戰略」一詞可能因深具軍事意涵及引發針對中國大陸的疑慮而引起爭議，故已將原來「印度太平洋戰略」改為印度太平洋「構想」（vision），但基本上作為美國的同盟國，並與美國具有共同戰略利益，日本與澳大利亞相同，均係美國「印太戰略」的重要支持盟友。
[10]
除日本外，韓國於2019年6月亦透過總統文在寅與美國總統川普訪韓之便，首次表示將在公開、包容、透明的原則下，加強韓國「新南方政策」與美國「印太戰略」間的和諧合作。韓國此舉意味其已從顧忌中國大陸對其壓力，朝向企圖降低對中國大陸的經濟依賴，強化與南亞及東南亞國家交流，以擴展韓國對外多元經濟布局的方向調整。
[11]
最後，在東南亞國家的立場方面，東協一直以來並不希望東南亞區域成為域外大國的權力競逐場域，因此始終強調「以東協為中心」的重要性。在面對美國提出「印太戰略」倡議時，東協於2019年6月，在東協峰會上正式通過「東協印太展望」（ASEAN Indo-pacific outlook），強調重點有四，包括第一，亞太與印度洋區域係緊密連結的區域，東協可在其中扮演中心與戰略角色；第二，應於印太地區鼓勵相互對話合作，避免對抗競爭；第三，應在印太地區推動共同發展與繁榮；第四，強調在區域機制下，建立海域觀點的重要性。
而東協提出「印太展望」的主要目標無非是在引導區域推動合作，同時在面對區域共同挑戰時，能協助增進區域和平、穩定與繁榮，支持以規則為基礎的區域架構俾利促進經濟合作與加強互信。此外，目前包括東協共同體與東亞峰會（East Asia Summit）等東協主導的機制均應強化。再來，則是藉此持續探索以東協為優先的合作領域，包括海洋合作、永續發展和經濟等。
[12]
四、美國印太戰略對臺灣經貿之意涵
臺美兩國長期以來共享民主、自由及平等的共同價值，同時基於《臺灣關係法》及美國對臺「六項保證」
[13]的穩固架構基礎，持續推動發展雙邊關係。近年來，我國政府因秉持「踏實、零意外」原則處理對美關係，再加上美國川普政府大力推動「印太戰略」的有利形勢，使得臺美關係無論在一般關係、經貿、科技與教育合作等關係面向均出現大幅提升，並進入「升級版策略夥伴關係」的新階段。
[14]
有鑒於在經貿投資層面上，持續強化與印太區域國家的夥伴關係係美國「印太戰略」的重要環節之一，而美國在其2019年的「印太戰略報告」中亦強調將採取具體步驟與包括臺灣（另亦提及新加坡、紐西蘭與蒙古）等美國在印太的重要網絡區域夥伴國加強夥伴關係。
[15]基於上述有利的外部戰略環境，我國應可就其戰略目標與利益符合我國總體對外政經利益的部分，搭配「新南向政策」的推動，加強與美國及其他印太國家在經貿及投資領域的實質合作，包括在高品質公共工程、數位貿易、農業、醫療以及資通訊科技等我國具備發展優勢之領域的合作。惟在風險層面，則宜持續動態與即時掌握美國在貫徹「印太戰略」與美中貿易戰、科技戰升高對臺灣產業可能造成的實際衝擊，並進行風險預判與及早研擬因應對策與作法（例如持續貫徹包括：1.推動產業升級；2.加強吸引臺商回臺投資；3.策略性引導臺商布局全球；4.分散出口市場與；5.加強貿易監測及出口管理以防止違規轉運等具體因應措施），
[16]俾利有效提升我國對外經貿實質利益，降低國際戰略環境變動對臺灣產業的衝擊。
五、結語
近期面對中國大陸綜合國力的全面崛起，美國川普政府已明顯調整美國的亞太政策，並在戰略上將中國大陸定位為「修正主義強權」，同時也視中國大陸為美國的戰略競爭者。為因應中國大陸軍政經影響力的持續擴張，美國提出「印太戰略」，希望加強與其印太主要夥伴國的雙邊合作，確保美國在印太地區的力量與影響力。在作法上，美國強調提升準備度、強化與夥伴關係以及推動網絡區域，同時川普政府亦期望藉由加大在印太地區之數位經濟、能源與基礎建設的投資與合作，落實其在「印太戰略」上的具體主張。
對此，亞太地區主要國家包括日本、韓國等皆表達其支持美國「印太戰略」的立場，惟東協國家為避免東協地區成為美中權力競逐的場域，因此提出「東協印太展望」期盼在東協領導的區域機制中，鼓勵域外大國在關鍵領域保持與東協的合作，並促進區域的和平、自由與繁榮。
面對美中關係的重大轉變以及日、韓等國對美國「印太戰略」的支持或和諧合作等主張，我國應可就「印太戰略」中有利我國之戰略目標與利益，搭配「新南向政策」的推動，加強與美國及其他印太國家在經貿及投資領域的實質合作，俾利因應當前國際政經的變動衝擊與風險。至於，在經貿上的因應對策與作法方面，則可持續貫徹包括推動產業升級；加強吸引臺商回臺投資；策略性引導臺商布局全球；分散出口市場與加強貿易監測及出口管理等具體措施因應。
[1] 張亞中、孫國祥，《美國的中國政策：圍堵、交往、戰略夥伴》（臺北市：生智，1999年），頁329-340；趙春山，「中美戰略競爭下的兩岸關係」，《歐亞研究》，第4期（2018年7月），頁1-2。[2] See “Presidential Election Results: Donald J. Trump Wins,” The New York Times, August 9, 2017, https://www.nytimes.com/elections/2016/results/president.
[3] See “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
[4] See “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019,” 2019, https://media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf.
[5] See “President Donald J. Trump’s Participation in the 25th Annual Asia-Pacific Economic Cooperation （APEC） Economic Leaders’ Meeting and 2017 APEC CEO Summit,” November 11, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-participation-25th-annual-asia-pacific-economic-cooperation-apec-economic-leaders-meeting-2017-apec-ceo-summit/.
[6] See “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
[7] See “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-1/1/DOD_INDO_PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF.
[8] 美國國務院發言人辦公室，「背景紀要: 促進印太地區的自由和開放」，2018年7月30日，https://www.ait.org.tw/zhtw/fact-sheet-advancing-a-free-and-open-indo-pacific-zh/ （最後瀏覽日期：2019年7月18日）。
[9] 「APEC峰會登場，彭斯宣布美將向印太地區提供600億美元基建援助」，《中時電子報》，2018年11月17日，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20181117001669-260408?chdtv （最後瀏覽日期：2019年7月18日）。
[10] 「安倍印太『戰略』改稱『構想』的對華考量」，《日經中文網》，2018年11月4日，https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/33050-2018-11-14-05-00-30.html （最後瀏覽日期：2019年7月19日）。
[11] 「南韓表態挺「印太戰略」 分析：助長美國在南海行動能力」，《自由時報》，2019年7月7日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/2845517 （最後瀏覽日期：2019年7月31日）。
[12] 「東協通過印太展望，盼成印太中心與戰略角色」，《中央社通訊社》，2019年6月24日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/201906230182.aspx （最後瀏覽日期：2019年7月31日）。
[13] 所謂「六項保證」係1982年8月17日美國與中國大陸發表「八一七公報」前，美國總統雷根（Ronald Reagan）給蔣經國總統的私人信函。「六項保證」的內容包括：美國不會設定停止對臺軍售的日期；美國不會修改臺灣關係法的相關規定；美國不會在決定對臺軍售前和中國諮商；美國不會在臺灣與中國間擔任調人；關於臺灣主權，美國不會改變自身立場，這是個須由中國人自己解決的問題，且美國不會迫使臺灣與中國談判；美國不會正式承認中國對臺灣的主權。詳請參見「支持臺灣自我防禦，美國防部再提六項保證」《中央社通訊社》，2019年1月18日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/201901180126.aspx （最後瀏覽日期：2019年7月31日）。
[14] https://www.ey.gov.tw/state/B099023D3EE2B593/e529d6b0-e467-45fc-9a5a-4facb49a8243；外交部編，《中華民國106年外交年鑑》，http://multilingual.mofa.gov.tw/web/web_UTF-8/almanac/almanac2017/中華民國106年外交年鑑.pdf。
[15] See “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-/1/DOD_INDO_PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF.
[16] 經濟部，「中美貿易戰之影響」，https://www.trade.gov.tw/App_Ashx/File.ashx?FilePath=../Files/PageFile/663860/%e4%b8%ad%e7%be%8e%e8%b2%bf%e6%98%93%e6%88%b0%e4%b9%8b%e5%bd%b1%e9%9f%bf.pdf。
