一、立法背景

　　在美國《2002年農業安全及農村投資法》（Farm Security And Rural Investment Act of 2002，下稱2002年美國農業法）中，受到農業補貼之農產品多達25種之多。2002年美國農業法之立法精神在於為美國之農業政策提供糧食安全之戰略架構，目的是為了提供美國農民基礎福利及降低農業市場風險。該法案除保留美國以往主要農產品補貼項目外，另外新增特種農作物補貼項目，主要內容包括農業補貼新規定、對部分農民實施新保護措施及支持乙醇產業生產等。美國2007年新農業法在國會制定過程中，存在兩種意見，一是採取制定新的農業法取代過去2002年美國農業法，另一是延續2002年美國農業法，直到杜哈回合對農業議題談判有所結論【註1】。後者受到美國農業利益團體的支持，其原因在於美國農業政策須待其他國家或地區農業政策對杜哈回合談判有所回應，再加上美國2002年農業法中對美國農民在收入上確有實質助益，所以就美國農業政策面而言，不宜在杜哈回合談判尚未有所結論之際，過早公開其農業政策。但隨著杜哈回合談判陷入僵局，因此美國國會在2007年新農業法中特別將「滿足國內農業及國家財政需求」作為立法優先考量【註2】。

　　但因農業談判與棉花議題仍在杜哈回合中亦有激烈的辯論，很有可能影響到未來補貼計畫之結構，而任何執行措施也可能會導致進一步的爭論，也就是說此一爭端並不容易解決【註3】。除棉花外，精糖（HS-17019）及煙草在美國亦為農業補貼的重要對象，透過無息或免償貸款、進口關稅配額及國內銷售配額等手段以維持美國境內價格。2002年美國農業法中，對煙草的銷售配額早已在2004年到期，但美國政府仍同意煙商認列到期後10年內共計96億美金之煙草購買基金【註4】。

二、整體農業收益安全網計畫

　　美國政府表示預算提案絕對支持且符合美國在WTO的談判承諾，包括透過（1）改善現行反週期性給付（countercyclical payment）計畫，將給付基礎由價格改為所得，以使補貼與價格脫離；（2）據美國農業部（United states Departmennt of Agriculture, USDA）資料顯示，2005年美國農業淨收入為832億美金，其中政府補貼為227億美金。依USDA估計，美國政府提案未來5年的預算支出約為873億元，以建構2007年美國新農業法中「整體農業收益安全網計畫」（Whole- farm Revenue Safety Net Program），較2002年農業法案總預算970億美元，相當於削減100億美元的農業補貼【註5】。新法重點在於建構美國農民基本所得安全網（basic safety net），以設定貸款價格（loan rate）上限（例如玉米為1.85美元/蒲式耳（bushel）、大豆為4.92美元/蒲式耳、小麥為2.58美元/蒲式耳、棉花為52.92美分/磅等）及縮小目標價格（target price）與實際價格（effective price）之差距等方法，鼓勵農民按市場價格種植，以維持美國農產品之國內價格與需求。2007年美國新農業法中「整體農業收益安全網計畫」中，又以「收入穩定儲蓄帳戶」（Income Stabilization Account, ISA）及「農業收益保險」（Agriculture Income Resource, AIR）等立法為其農業補貼措施之主軸。

　　（一）收入穩定儲蓄帳戶

　　相較2002年農業法，2007年新農業法中最大差異在於提高農業貸款比例，涉及農產品種類包括小麥、大麥、燕麥、大豆、棉花及細糖等農產品，並擴大範圍至蔬果等農產品，予以農業補貼，並將涉及再生資源及耕地保護之補貼期間延長至五年。相較之下，2002年農業法中農業貸款之擔保，主要依據農民收成作為擔保品，而2007年新農業法中則以「貸款差價支付」（loan price difference payment）方式予以補貼，即農民不再需要以收成作為擔保品即可取得農業貸款。另外，美國2007年新農業法並將2002年農業法中原先規定，年毛所得（gross income）250萬美元以下的補貼領取標準，限縮到年毛所得20萬美元以下的農民才能領取補貼，並規定每個農民獲得直接補貼的上限為36萬美元等改革，將可有效削減農業補貼。

　　2007年新農業法中規定收入穩定儲蓄帳戶之目的，在於促使農民於高收入之農收季節增加儲蓄額，在低收入之農耕季節使用儲蓄來改善農民帳務風險，以達長期穩定美國農業經濟之目的。2007年美國新農業法中規定政府補貼範圍包括稅收減免（taxation sharing）、限額徵稅方案（quotas assessment programme）、激勵農民參與計畫（motivate farmers participation programme）及農民儲蓄增加計畫（farmers deposit increase programme）等，尤其在增加農民儲蓄部分所制定之收入穩定儲蓄帳戶分為三類，即農業風險管理帳戶（Farm and Ranch Risk Management Account, FARRM）、反週期性帳戶（Contrary Cycle Accounts, CCAs）與個人風險管理帳戶（Individual Risk Management Account, IRMA）。收入穩定儲蓄帳戶之特色，在於以農民所得稅累進稅率作為儲戶資格判斷標準，以長期穩定農民收入及農業投資為核心，藉由存款與稅收連結來確保農民之收益與政府農業政策成本【註6】。關於美國2007年新農業法對收入穩定儲蓄帳戶相關計畫，請參考表一。

　　（二）農業收益保險

　　目前USDA已開辦的實驗性農業收益保險可分為總收益調整保險（Arabidopsis Genome Resource, AGR）及小型收益調整保險（AGR-Lite）兩類，2007年農業法中所規定的農業收益保險亦採取此種分類方式，AGR及AGR-Lite之特色在於透過政府補貼之保險，抵銷農民總所得調整而引發的所得減少。在2002年農業法中已開辦的實驗性農業收益保險，則僅分為75％及90％兩類，而2007年農業法中所規定的農業收益保險，係指農民依其前五年的平均所得，選擇65％、75％或85％所得比率投保，當所得低於投保所得比率時，保險公司即予以理賠（理賠金額為實際所得和投保比率所得之差額）。由農業收益保險之性質不難發現，雖然農業收益保險透過保險市場機制來振興農業，但最後仍透過政府以減免稅收及補貼保費之方式推動，實質上仍為農業補貼之一種【註7】。

三、農業補貼範圍之改變

　　美國2007年新農業法預計將在未來5年通過削減農業補貼、降低食品基金和取消第二階段（Step2）棉花償付補貼方式，減少37億美金的支出。該法案將降低1%對農民的直接補貼，同時檢討美國目前過高的農業政策預算支出和過時的農村開發計畫，其中許多措施是過去美國在農業補貼政策所未曾採用的。同時，法案也同步取消Step2給付中的棉花補貼，預計將在未來5年減少補貼金額達2.82億美金，其餘降低補貼之計畫將於2007年美國會計年度起實施，以符合美國對WTO之承諾。但同時2007年的農業法案亦新增了每年16億美元的補貼，用於補貼水果、蔬菜等特種農作物的生產商【註8】。

　　根據美國2007年新農業法案重點摘要（Important highlights of the Farm Bill,h.r.3042)中明列該法案投資補貼範圍，主要包括：（1）預計投資至少160億美金用以重點投資及支持美國水果及蔬菜農產品之發展；（2）將高科技園藝及有機農業列為補助項目，包括提高相關農產品營養價值及病蟲害之管理及研發和促進相關貿易活動；（3）提供農產業者在農業商業活動中涉及傳統價格保護及新興市場貿易所需之價差成本；（4）三年累計調整後淨所得超過100萬美金的個人將無權領取農業專案補貼及環保補貼；目前法案中規定農業專案付款上限為250萬美金，除非當事人能證明75％的收入來自農業或農業相關活動。法案還規定，調整後淨所得介於50至100萬美元的人無權得到補貼，除非能證明其所得至少三分之二來自於農業生產所得；（5）提供農產業者合理的貸款利率；（6）降低聯邦作物保險公司（crop insurance companies）對高附加價值農產物之保費；（7）針對聯邦儲備濕地自然保護區、環境品質提升計畫、農場保護計畫等（the Conservation Reserve Program, Wetlands Reserve Program, Environmental Quality Incentive Program, Farm and Ranchland Protection Program）予以投資保護。上述計畫延續2002年農業法中之水土保持安全計畫（the Conservation Security Program, CSP），CSP計畫之目的在於透過政府補貼方式，鼓勵農民在農業用地規劃上配合政府水土保持政策並持續記錄來注重水土保持，該項計畫由於在2002年農業法中要求要件較為嚴格，執行成效頗不如預期【註9】。在前柯林頓政府依2002年農業法所制定的農場保護計畫（the Conservation Reserve Program, CRP）將於2008年到期之際，2007年農業法所必須面對的是美國在全球糧食危機下，大批農地要採取繼續休耕或復耕的農業政策，其關鍵在於美國再生能源政策之發展與環保團體間之衝突【註10】，多數美國農業州傾向支持復耕政策以因應南美乙醇問題【註11】。2007年美國新農業法，主要在處理其農業補貼政策在國際貿易爭端，與國內經濟發展對農業政策延續之立場問題，與2002年農業法相較，美國農業政策在近幾年發生實質性轉變。美國農業政策發展轉向透過結合其整體農業收益安全網（Whole- farm Revenue Safety Net）及再生能源與環保以架構整體農業政策，全球環保問題、緊縮農業用地及擴大農產市場經濟規模已成為美國農業發展主軸。尤其在布希政府於2007年12月19日簽署「能源獨立及安全法案」（Energy Independence and Security Act）後，美國農業採復耕之可能性將更大【註12】。（8）補貼美國農產品於國內學生營養午餐及國防部相關生鮮農產品採購；（9）改善國內農產品採購程式；（10）發展農產業者之數位現代化；（11）成立專責國家農業研發單位，配合美國農業部以協調相關方案推動；（12）維護美國森林資源；（13）就再生性農產資源予以投資補助【註13】。

　　2002年農業法案所允許的每年約500億美金（美國一直未用足）的農產品補貼額度，主要補貼於玉米、棉花、大米、牛肉和豬肉等傳統農產品領域【註14】；相較之下，2007年美國農業法案新增了每年16億美元的補貼，用於補貼水果、蔬菜等特種農作物的生產商，預計將減少對種植棉花農民的補貼，卻對蔗糖農產品產業予以補貼，並相對提高蔗糖廠商配額占美國蔗糖市場配額至85%【註15】，所列的新補貼內容突顯美國在全球暖化下，改以高纖維作物為主要農業補貼項目，並改採發展乙醇燃料產業進軍全球能源市場。

四、結論

　　2007年美國新農業法中所強調的是農業補貼政策之延續性問題，其中對於規劃美國在糧食戰略安全及耕地運用政策上尤其重視【註16】，美國在高地棉案（DS267, United States - Subsidies on Upland Cotton）後，受到杜哈回合談判及《農業協定》（Agreement on Agriculture）對美國在農業補貼上的限制，逼使美國不得不在農業政策上，傾向將2002年農業法所施行的農業補貼引導為貿易與平衡稅措施協定（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, ASCM）所規定三類定義之中的不可控訴補貼（Non-Actionable Subsidy），使其在多邊架構下成為不可控訴，且不致成為他國採取平衡稅措施的對象。不可控訴補貼之所以受到保障，原因在於其極不可能對於貿易造成負面影響，或其因具有特殊價值而不應加以限制。其類型包括以下三類：（1）對工業研究及產生競爭前之發展活動的補貼（assistance for research activities）；（2）對貧瘠地區的補貼（assistance adaptation for disadvantaged regions）；（3）對新環保設施的補貼（assistance to promote adaptation of existing facilities to new environmental requirements）。值得關注的是在目前全球能源及溫室效應問題不斷升高之際，環保補貼已成為開發中國家與已開發國家新型態的貿易壁壘，也波及影響到杜哈回合談判未來進展【註17】。2007年美國新農業法所突顯的另一個爭端，在於美國農業補貼政策已由中央走向地方，藉由聯邦政府預算分配手段方式，將巨額聯邦預算轉向州政府預算。在美國各州農業政策發展差異之下，此舉未來是否可能在WTO造成新的貿易爭端，值得後續關注。