自從杜哈回合談判於2008年7月企圖整合折衷套案而失敗之後，WTO秘書長即針對主要會員，在NAMA與農業議題方面呈現之認知差距加強溝通與協調。同年9月，隨著全球性金融風暴在各地掀起的經濟寒冬，此種協調以促進全球加強合作的重要性有增無減；11月中，WTO秘書處召集談判代表會議，G-20亦於美國華府集會，呼籲各會員應慎防保護主義抬頭，同時確認杜哈回合談判必須達成更具體與明確的開放市場協議，以維持全球經濟與貿易繼續成長。WTO秘書長則希望盡量在2008年12月底以前，促使農業與NAMA的減讓模式達成協議，並召開小型部長會議，進行政治協商，以完成談判，為全球經濟與貿易體制注入佳音。不過直到12月中，均無法取得各國讓步，乃不得不取消小型部長會議，並承認目前各國對部門別自由化、特別防衛機制（Special Safeguard Mechanism, SSM）及棉花議題等仍存在重要的認知差距，以致在降稅模式上無法定案。

　　杜哈回合談判是WTO自成立以來，啟動的第一回合多邊貿易談判，與過去GATT時代已完成的八回合談判比較，杜哈回合談判無論在議題上或參與成員結構上，均與過去呈現相當之差異。而多邊貿易談判為維持由下而上及鼓勵小國參與的共識決機制，仍維持必須所有談判均達成協議，始算達成協議之單一認諾原則，因此談判進展屢屢受阻。2008年七月套案的曙光乍現，曾經提振不少人對談判進展之樂觀預期，無奈實際談判中，太多成員各自堅持之保護性立場，與錯綜複雜的利益糾葛仍然無法折衷妥協，因此使人不得不擔憂杜哈回合談判未來的可能發展，以及如何達成多邊貿易體制在過去八回合中，所達成之促進全球貿易進一步自由化之功能。本文旨在說明杜哈回合難以達成協議的主要原因、目前存在的主要爭議、未來可能之解決方式，及我國可能可採取之因應策略。

一、阻礙杜哈回合前進之主要因素

　　杜哈回合談判已經進行了七年，在這過去七年中，無論是談判議題或是各會員立場呈現的紛歧均可謂空前，很多事件均可能成為阻礙談判進展的因素，以下主要從杜哈談判明顯地不同於以往多邊貿易談判的性質來看，其次再針對主要會員對重要議題所呈現的不同爭議加以分析。

　　（一）杜哈回合談判在性質上不同於以往多邊貿易談判

　　1.談判議題廣而複雜，同時開發中會員積極參與，爭取本身利益

　　多邊貿易談判自GATT生效以來，曾經推動八回合談判，並促使各會員大幅度降低關稅水準。惟早期多邊談判的議題單純，主要是針對關稅減讓進行談判，而且參與成員從首期僅有23個會員開始，到1967年甘迺迪回合時，參與會員也僅有62個。由於參與會員有限，且主要由已開發會員扮演重要角色，各項自由化方案很容易達成協議。惟自東京回合與烏拉圭回合以來，參與成員擴大至102個與123個，到如今杜哈回合談判，則已達153個，而且談判議題涵蓋範圍愈來愈廣，以致每次所耗費的時間也愈來愈長。例如：當前杜哈回合談判的議題已涵蓋：農、工、服務業、貿易便捷化、貿易規則、貿易與發展、貿易與環境、爭端解決、智慧財產權等九大領域、20個議題，因此有人預測，杜哈回合談判可能需要十年始能達成協議。除了議題廣、參與成員多以外，尤其是杜哈回合於開始時，已設定此回合談判為「杜哈發展議程」，以強調開放貿易將協助開發中會員進一步發展，而開發中會員則於談判中亟力爭取特殊與差別待遇，強調非完全互惠的開放市場，與開發中會員應有政策調整之彈性空間，因而使已開發與開發中會員在開放市場責任方面產生重大認知差異。由於多邊貿易談判的決策機制仍然是共識決與單一認諾，能為所有成員接受的共識與最終決議遂難以呈現。

　　2.企業參與度不足，未形成促使談判代表努力達成協議之壓力

　　貿易自由化的受惠者主要為消費者與私有企業，在關稅偏高的年代，如果經由談判可以大幅度的削減關稅，企業界為本身的利益，可能會給予政府積極參與談判的壓力；但目前一般會員關稅水準，除部分農產品以外，已不算高，私人企業能夠從中獲利的程度有限，因此沒有誘因促使企業界敦促政府積極完成談判。此外，由於國際貿易中主要商品之產品週期比貿易談判速度快，私人企業無法仰賴談判與降稅來加強企業經營的績效。而爭取優惠關稅並非只有經過多邊貿易談判一途，近年來多數會員已經透過雙邊貿易談判與簽署FTA，而爭取到進入特定市場之優惠待遇，故削弱了多邊貿易談判向前推動之動力。

　　3.降稅模式採用瑞士公式，使關稅保護程度高者，必須大幅度降稅，因此各國紛紛尋找彈性空間

　　過去的多邊貿易談判，多以線性方式要求對平均關稅水準予以削減，因此個別會員可以對敏感性產品予以保護、規避降稅責任。但是杜哈回合要求必須針對每一產品關稅加以削減，同時使用非線性之瑞士公式，使關稅愈高的項目，其降稅幅度也愈大，多數會員因而擔心其希望保護的產業，未來可能因缺乏政策空間而不利產業發展，故紛紛提出敏感項目與特殊項目以規避降稅，使談判過程與提案十分紛歧且複雜，不易聚焦。

　　4.開發中會員要求政策空間，堅持以約束關稅降稅，形成各會員對本身應承擔降稅義務之認知有重大差距，而影響其他會員權益

　　為了保留政策空間，以阿根廷、巴西、埃及、印度、印尼、南非、委內瑞拉為主要成員之NAMA11集團，堅持降稅幅度應以約束關稅為基礎，同時堅持開發中會員降稅係數必須明顯地不同於已開發會員，以取得政策調整空間。但是由於多數開發中會員其執行稅率已大幅度低於約束關稅，降稅方式若以約束關稅為計算基礎，可能使降稅承諾徒具形式，而無法實質有效地降低執行稅率。以實例來看，印度在降稅以前，其包含73.8%的約束關稅之基礎稅率約為45.2%（見表1），執行稅率約19.5%，若依七月套案開發中會員瑞士公式降稅係數為25，其約束關稅將降為15%，執行稅率將降至13.4%，實質執行稅率降幅僅有31.3%。而開發中會員又爭取到特殊產品與敏感性產品可以免除降稅，因此，已開發會員希望藉由降稅公式而達到大幅度開放市場的目的可能落空。反觀在2008年七月套案中，已開發會員被要求降稅係數為8，美、歐、日等已開發會員之關稅降幅將達50%（見表2），執行稅率將降至2%左右。由於新興會員近年來在國際市場上的表現非常搶眼，已開發會員的競爭優勢已大不如前，新興會員若不能大幅開放市場，已開發會員的貿易問題將日趨嚴重，因此要求開發中會員應參與部門別自由化，同時反對開發中會員將彈性調整空間過度集中在特定部門。換言之，已開發會員希望開發中會員能在重要產品部門承諾降稅、開放市場。惟開發中會員堅持部門別降稅應屬自願性質，不得強制，因此談判進展無法持續。

　　（二）阻礙進展之重大爭議

　　儘管杜哈談判推展至今，各項議題呈現之認知差距不勝枚舉，惟根據2008年12月18日秘書長對貿易談判委員會發表的聲明顯示，當前杜哈回合談判呈現的爭議主要為特別防衛機制（SSM）、部門別降稅及棉花議題。其中棉花議題主要是已開發會員必須取消所有對棉花出口之補貼，其詳細內容尚未完全呈現；在特別防衛機制與部門別降稅議題方面，則主要是美國、中國與印度能否真正互惠的開放市場。

　　1.特別防衛機制之爭議

　　針對特別防衛機制，其主要爭議在於以印度與中國為首的開發中會員集團G-33，要求開發中會員SSM必須簡單、易行且有效，於進口量超過平均進口量之110%時，即可啟動特別防衛措施。然而，美國及凱因斯集團等農產品出口會員堅持，在進口量達到前三年（滾動基期）平均的140%時，才可以加徵關稅至現行約束稅率，或超過烏拉圭回合約束稅率，且最多只能額外課徵現行約束稅率之15%或加徵15%的絕對關稅（兩者取其高），並且一年最多只能有2.5%的農產品總稅項項數可啟動SSM。此一提議雖一度被核心七國（G-7，包括美國、歐盟、巴西、印度、澳洲、日本、中國）同意，惟通過不到1天，便遭印度、中國等G-33會員推翻，其認為只要進口量超過平均的110%，所課徵的總關稅即可超過烏拉圭回合約束稅率。

　　此外，貿易自由化本來就會帶動進口量的正常成長，故在計算能否啟動防衛措施之進口量時，是否應將正常的貿易成長趨勢（Growth Trends）納入考量，主要農產品進出口會員也有不同看法，其中美國、澳洲等農產品出口會員建議應納入成長趨勢考量，印度與中國則反對。

　　2.部門別自由化之爭議

　　部門別自由化為杜哈回合談判中非農產品市場進入中，除了降稅模式之外另一重要議題，其不同於降稅模式之處在於會員國可自由選擇是否加入，待加入成員達到貿易量關鍵多數之95%以後，始進行部門別降稅。然而，以美國為首的已開發會員認為，新興會員如中國、印度、巴西應該積極參與部分的部門別自由化，以避免該等會員在運用彈性原則之後，沒有真正的開放市場。

　　以2008年7月套案，已開發會員降稅係數被要求為8，而開發中會員爭取到20至25，以及有很多選擇彈性來看，新興會員如巴西、印度的降稅幅度可能只有11%至18%，降稅後的執行稅率仍達9.8%與16%，的確不符合美國對杜哈談判之預期。中國則由於約束關稅與執行稅率沒有明顯差距而必須降稅30%，降稅後的執行稅率也可能降至6.3%。由於中國、印度與巴西堅持應該留待降稅模式確立，同時開發中會員的敏感性產品獲得足夠的彈性保護後，再討論部門別參與議題，而美國堅持新興會員的部門別參與應與降稅模式一併考量，以致談判再度受阻。

二、未來可能之解決方向

　　為了協助杜哈談判繼續前進，國際貿易暨永續發展中心及世界銀行研究所於2008年12月1日舉辦「打破特別防衛機制談判僵局」研討會，會議中專家學者提出將已開發會員補貼行為納入發動特別防衛措施之考量，並針對不同發展程度會員，如：一般開發中會員、新入會會員、小型脆弱經濟體、低度開發會員，給予不同時程、不同門檻與不同程度的防衛措施。以新入會會員而言，其建議之實施時程為2010年至2025年，其中數量基準門檻為以往3年平均進口量之120%，至2015年提高為130%，2020年再提高至150%。另外在進口價格低於以往3年平均價格之80%以下時，亦可發動特別防衛措施，至2015年，價格基準門檻降為70%，2020年再降至50%。在提高關稅方面，建議可提高50%絕對關稅或提高至高於承諾50%之關稅，至2015年減為35%，2020年再減至25%。實施期限最長為365天，2015年為180天、2020年再降至90天。

　　此種兼顧開發中及已開發會員對特別防衛機制與對國內產業顧慮之折衷方案，漸近的提高採取防衛措施之門檻，同時也漸近的消除防衛措施之保護性，不失為未來對重大爭議案件可能之折衷辦法；亦即雙方必須同時站在對方的立場而接受折衷妥協方案。由此觀之，目前存在於美國與新興會員間對部門別自由化所呈現的重要歧見，亦可循此原則加以妥協。由於目前美國希望新興會員積極參與部門別自由化的訴求，主要導因於新興會員之實質開放市場程度，將因彈性條款與約束關稅明顯高於執行稅率而大打折扣，故未來的降稅係數，如果可以和約束關稅與執行稅率間之差距加以連結，使兩者差距大者必須適用較低的降稅係數，則新興會員藉由約束關稅偏高，以規避降稅義務的漏洞可以適度縮小，雙方達成協議的可能性即可以大大的提高。

三、對台灣之啟示

　　多邊貿易談判為鼓勵小國參與，維持由下而上的決策機制，各會員均有機會將己身的立場充分表達，但是必須接受公眾的檢視與最後的折衷妥協。台灣於2002年加入WTO，自加入以來，除了履行WTO義務外，亦積極參予多邊貿易談判，在爭取立場、促進談判發展方面均有很好的表現，惟由於入會的時間較晚，在約束稅率與執行稅率方面，沒有被容許有彈性空間（即約束關稅已經很低），因此在杜哈回合談判中，係以爭取讓新入會會員有較長的執行期作為緩衝，惟未來是否能夠得到充分考量並不確定。但是與台灣情況大致類似的約束關稅已偏低之會員，除了新入會會員以外，還有美國、歐盟、日本等已開發會員。由於約束關稅與執行稅率存在明顯差距是目前阻礙各會員互惠降稅的主要因素之一，未來各方勢必要正視此一問題。為爭取更公平的開放市場原則，同時也協助多邊貿易談判向前推動，未來台灣似可提出或支持將降稅幅度與約束關稅及執行稅率差距予以連結的主張，以提高各國互惠開放程度，同時縮減部分會員藉約束關稅偏高以規避降稅義務的漏洞。

　　以目前美國一再呼籲新興會員應在市場方面承擔更多開放責任來看，其主要考量是基於過去一、二十年來新興會員快速發展之事實，的確對國際經貿社會產生重大影響，反之，美國超級強國領導者的角色則在式微，因此過去多邊貿易體制由歐美來帶動市場開放的自由化方式恐已不復存在，而需要新興會員共同承擔開放市場之義務。復以金融風暴對美國經濟之衝擊，其隱含於內的還有美國鉅額的貿易赤字與財政赤字問題，未來美國如何說服國會繼續支持自由化政策，勢必要有新興會員對等的開放市場作回應，因此新興會員在杜哈回合中所承擔之開放市場義務也必須適度調整。

　　從客觀的國際經貿環境來看，在缺乏超級強國領導的國際經濟社會中，經貿秩序的維持必須靠樹立能為多數會員接受的遊戲規則，目前新興市場化會員藉著約束關稅與執行稅率之間的差距企圖擁有額外的政策空間，未來在杜哈回合談判中，如果能將其與降稅模式掛勾而得以調整，或許可以形成雙方折衷妥協的另一切入點。換言之，凡是約束關稅與執行稅率有明顯差距的會員，其降稅程度應適用較高標準，而兩者沒有明顯差距的會員，則可以適用較低的開放標準。若此，則目前個別會員在實質降稅程度方面所呈現的差異可以縮減，對國際經貿秩序的維持也可以進一步建立客觀的標準。