自台灣加入WTO起,米酒菸酒稅已然是國內紛擾不斷的話題之一,亦被視為對外貿易談判之最佳殷鑑。米酒之於國人可謂是台灣飲食文化的重要一環,尤其在1950年代,台灣菸酒公賣局對米酒價格採取成本定價法,平實的價格更加深國人的使用需求,舉凡炒、爆、熬、燉、燴、燜、燒、煎、烤、滷、醃等各式料理,幾乎少不了米酒調味。
〈菸酒稅法〉之施行與修正
台灣於1990年申請加入WTO後,實施逾半世紀的菸酒專賣制度與菸酒公賣利益引發美歐的高度關切,在經過多年的諮商談判,於1998年達成協議,台灣將廢止菸酒專賣制度,實施〈菸酒稅法〉,對菸酒產品開徵菸酒稅,使菸酒價格回歸市場之競爭機制。基於與美歐雙邊諮商之結果,台灣酒類產品將分為「釀造酒」(包括啤酒及其他釀造酒)、「蒸餾酒」(包括威士忌、白蘭地、蘭姆酒、琴酒及伏特加酒)、「再製酒」、「米酒」、「料理酒」、「其他含酒精飲料」及「酒精」等7類。其中,米酒稅將比照蒸餾酒類課徵,每公升應課徵185元,惟考量高額稅賦將對民生造成的莫大衝擊,而另給予米酒5年的調適期。
雖然〈菸酒稅法〉遲至2002年1月1日才正式施行,但自2000年3月28日立院三讀通過〈菸酒稅法〉後,在消費者預期米酒價格將因適用新稅率而大幅調漲等心理因素下,引發民間囤積與搶購風潮,並間接造成地下非法私釀米酒橫行,甚至於2002年10月發生若干消費者誤用假米酒而中毒身亡之憾事。
米酒中毒事件後,國內「修正〈菸酒稅法〉,調降米酒菸酒稅」的輿論四起,並獲得政府高度重視。財政部於2002年11月下旬曾提出一份「菸酒稅法修正草案」,建議將菸酒稅由現行從量課徵方式改為從價課徵,以降低米酒的菸酒稅賦,惟後因〈菸酒稅法〉之修正並非單純的國內修法,主要涉及台灣加入WTO的入會承諾-入會後30個月內不得修改承諾,必須經主要貿易對手國之諮商同意,因此該草案最終在美歐不同意改為從價課徵下,也只能付諸東流。
往後每逢冬令進補時節,呼籲民眾辨認「真」米酒,以及警方加強查緝私釀米酒之新聞時有所見,高價米酒仍是一般民眾的沈重負擔,更成為朝野立委每年關注的焦點所在。立法院財政委員會於2006年12月13日初審通過「〈菸酒稅法〉第8條條文修正草案」,試圖將米酒與料理酒稅率一同調降為每公升9元,然而該修正法最後仍因涉及WTO國民待遇問題難解,而被政院駁回。而後,為了鼓勵國人以加鹽之料理米酒代替一般米酒(未加鹽),推廣料理米酒之使用,於2008年5月7日修正〈菸酒稅法〉第2、3、8、10條,除將料理酒應徵稅額由原本每公升課徵22元調降至9元外,還修正酒類產品分類,將原本自成一類之「米酒」刪除,直接併入蒸餾酒類。
然而,料理米酒稅賦的調降仍舊無法輕易改變國人愛用一般米酒調味的習慣。為解決長期以來台灣米酒稅負不合理,及所衍生私劣米酒危害國民健康等問題,財政部終於2009年初在符合WTO規範之前提下提出〈菸酒稅法〉第8條之修正草案,建議將蒸餾酒類的菸酒稅,由目前按容量課徵改成按酒精濃度課徵,每度將課稅2.5元。此案業已經立法院三讀通過,於2009年5月13日修正公布,於2009年6月1日正式施行。
歷年來〈菸酒稅法〉的施行與修正直接影響米酒價格,由圖1可知,一瓶0.6公升、酒精濃度為19.5度的紅標米酒,其售價由最初的每瓶20餘元,一口氣漲至130餘元,甚至在2008年攀上180餘元,漲幅已逾成本價的九成以上,是以米酒菸酒稅造成民怨四起,釀成巨大風波。
與WTO規範之關連
多年來,台灣為調降米酒價格費盡千辛萬苦,當中最根本的問題,就是必須遵循WTO規範。〈菸酒稅法〉雖是國內法,但由其第1條可知該法涵蓋自國外進口品,故依據〈GATT〉第3條,自應遵守WTO國民待遇原則;而考量〈菸酒稅法〉乃因應台灣加入WTO廢止菸酒專賣制度,取消菸酒公賣利益而生,因此其相關修正仍須同步檢視是否符合台灣的入會承諾。
WTO國民待遇原則
國民待遇是WTO的基本原則之一,係指在非歧視的基礎上,外國產品應與本國產品享有同等待遇。該原則落實到貨品貿易可見於〈GATT〉第3條,主要規範內地稅及內地銷售之法律規章事宜,其目的在防止會員利用關稅或其他邊境措施以外的方式,達成貿易扭曲或干預之效果。〈菸酒稅法〉即在規範台灣對菸酒產品課徵之內地稅,而其修正主要將涉及〈GATT〉第3.1條與第3.2條之適用。
〈GATT〉第3.1條為國民待遇的基本規定,從中可知該條文係針對會員的各種財政措施加以規範,而由當中「…不得為保護國內生產…」等文字,可看出此條文之目的,主要在確保進口品與國產品間之公平競爭條件,且只有在該公平競爭條件得以確保之前提下,會員才有權實施國內稅、規費及規章等措施。
〈GATT〉第3.2條載明會員課徵內地稅或收取某種規費時須克盡之義務。第3.2條前段規定禁止會員對來自其他會員國之進口「同類產品」課徵「超過」對國產品所課徵之內地稅及其他規費;第3.2條後段規定不得以違反第3.1條的方式對進口品課徵內地稅及其他規費。進一步由〈GATT〉附件9第3.2條的註釋條文可知,即使符合第3.2條前段規定之措施,但其系爭產品如為「具有直接競爭或替代之產品」,亦不得對進口品課徵較高於國產品之內地稅及其他規費。
就上述條文所載明的意義來看,國民待遇原則的涵蓋範圍不僅是「同類產品」,也包含「具有直接競爭或替代之產品」,因此在實務適用上,對於系爭產品的判斷標準相較一般單純的「同類產品」,容易造成可能之混淆與困擾。在GATT司法實務中,當系爭措施涉及第3.2條的解釋時,其審查流程多先檢視涉及貨品是否為同類產品,倘若非同類產品,則應進而判斷是否為具有直接競爭性或是可取代之貨品,之後才回到第3.2條條文的檢視,外國產品所課徵的內地稅(直接或間接)不得高於對本國同類產品所課徵之內地稅。
台灣入會承諾
依據WTO規定,會員入會後必須遵守「入會議定書」所載明的各項承諾,再加上WTO入會程序係建立在談判程序之基礎上,因此入會談判過程中與各國的雙邊入會協定,即便未明載於前述入會包裹文件中,實務上仍屬於台灣的入會承諾,具有國際法雙邊協定之效力。
在台灣入會包裹文件中與〈菸酒稅法〉相關的承諾,主要見於「入會工作小組報告」載明併入「入會議定書」之各項承諾中的第55段、第158段及第215段有直接相關。台灣在第55段主要承諾入會時將取消菸酒專賣利益,並對進口菸酒將改課徵關稅、營業稅及菸酒稅,而對國產菸酒課徵營業稅及菸酒稅,且該等內地稅或其他費用將不因商品為進口或國產而有區別,亦不因批發或經銷商為外國人而有所歧視;而在第158段台灣主要承諾入會後菸酒公賣局之改制,其將不再具有監理角色,將照一般公司管理與經營;取消其貿易或國內配銷的獨佔權,國內外廠商皆可公平從事菸酒產品之貿易與配銷,並將確實遵守國民待遇與非歧視原則。
上述兩段承諾皆在闡明台灣對於菸酒稅之課徵將遵循〈GATT〉國民待遇原則,亦即台灣的〈菸酒稅法〉將不得違反國民待遇原則。另外,第215段則是台灣〈菸酒稅法〉之立法承諾。
進一步檢視「入會工作小組報告」中其他未載明併入「入會議定書」承諾事項之段落,可發現當中的第53段提及台灣將透過立法方式,將菸酒產品依生產方式及其他特性來加以分類,針對不同類別產品適用不同關稅及內地稅,以確保國產品與進口品間無歧視之情形發生。另外,台灣為進一步說明菸酒的改制計畫,而於「入會工作小組報告」附件B中佐附計畫大綱,當中便已具體說明台灣酒類產品的可能分類方式,即將分為釀造酒(包括啤酒及其他釀造酒)、蒸餾酒(包括威士忌、白蘭地、蘭姆酒、琴酒及伏特加酒)、再製酒、米酒、料理酒、其他含酒精飲料及酒精。值得注意的是,此大綱中明確揭示台灣菸類產品將以從量方式課稅,但對於酒類的課稅方式予以保留,且載明將把米酒單獨視為一類。
另一方面,在台灣的入會過程中,菸酒專賣制度與菸酒公賣利益受到美國與歐盟的高度關切,菸酒改制為台灣與美歐雙邊諮商的重點之一。台灣早期在菸酒專賣制度下菸酒產品市場幾近封閉,直到1980年代初期,美歐國家看好台灣菸酒市場之豐富利潤,而要求台灣開放市場,在經過多年諮商談判後,終於在1986年與1990年間分別開放美國與歐洲菸酒產品進入國內市場,惟在銷售上仍須透過菸酒公賣局,且需被課徵菸酒公賣利益。
美歐在與台灣入會的雙邊諮商中一再強調,台灣菸酒制度必須符合「公平競爭」與「國民待遇原則」,且相關規範必須遵守公開與透明化之原則。經過冗長的雙邊諮商談判後,台灣與美歐於1998年始達成廢止菸酒專賣制度的協議,其中對於酒類產品之主要雙邊承諾包括:(1)米酒菸酒稅將於信件正式簽署後的5年內,逐年調高至與其他蒸餾酒菸酒稅相同的稅負水準;(2)酒類產品之關稅、營業稅、菸酒稅稅率;(3)米酒之關稅、菸酒稅稅率;(4)上述承諾在〈菸酒稅法〉施行日起30個月內不得修改。
總言之,依據WTO規範,台灣入會後若要修正〈菸酒稅法〉,調降米酒菸酒稅就必須在不違反國民待遇原則、以立法方式分類課徵,以及在〈菸酒稅法〉施行日滿30個月後,始得修改。
WTO相關爭端案例
在符合上述WTO規範下,2009年修正〈菸酒稅法〉將蒸餾酒類改按酒精濃度課稅,終使紛擾多時的米酒風波隨米酒價格調降暫告平息,惟其中最為人詬病之低價米酒,必須比照高價烈酒的課稅方式卻仍無法導正。在台灣,超過八成的米酒是做為家庭料理食物之用,僅少數消費者是直接飲用,因此,倘若僅就米酒的價格或用途來看,其與白蘭地、威士忌等高級烈酒應分屬不同類別的酒品。
然而,台灣在入會談判時,面對美、歐國家以WTO規範不斷施壓,加上國際間多將米酒與該等烈酒同視為蒸餾酒類,即便是日韓燒酒也因在WTO爭端仲裁過程中敗訴,最終也無法跳脫此分類邏輯,因此台灣在壓力之下也只能同意如此不合台灣民俗風情的結果。
日本燒酒案
1996年的日本酒精飲料稅案,緣起日本將各類酒精產品分為10類,包括清酒、燒酒、啤酒、紅酒、威士忌/白蘭地、烈酒等,而根據不同類別,採從量方式課徵不同稅率之酒稅。美國等認為燒酒與伏特加等其他蒸餾酒類應為「同類產品」,但在此修正案下對伏特加等產品所課徵之稅率卻超過燒酒,遂指控該措施違反〈GATT〉第3.2條之規定。
在此案中,小組認為伏特加與燒酒因其物理特性多半相同,且在日本的關稅減讓表中亦被歸類為相同項目,因而判定伏特加與燒酒屬於「同類產品」,而對於其他蒸餾酒類產品,小組則認為其物理特性與燒酒有極明顯之差異,例如成分之使用、外觀之差異等,因此與燒酒並不屬於「同類產品」。故日本對燒酒課徵每公升155,770日圓的稅率,卻對伏特加課徵每公升377,230日圓的作法係違反〈GATT〉第3.2條前半段所要求「同類產品」應課徵相同稅率之規範。
進一步檢視系爭產品是否為「直接競爭或可替代之產品」,小組認為在審酌是否屬於「直接競爭或可替代之產品」時,其解釋應較「同類產品」寬鬆,亦即應更強調產品間的替代彈性,例如考量各產品之市場策略,以及調查消費者的偏好等。由於系爭產品均為蒸餾之烈酒,且由市場分析資料可知系爭產品本質上係競爭於相同市場,產品間的替代彈性極大,因此小組認為燒酒與其他蒸餾酒類產品屬於「直接競爭或可替代之產品」,也因此日本的作法違反〈GATT〉第3.2條後半段之規定。
日本對小組的判決不服進而上訴,上訴機構大致上採納小組的見解,並對於〈GATT〉第3.2條後半段之適用與解釋,進一步提出說明。上訴機構指出,系爭產品是否為「直接競爭或可替代之產品」,應視其彼此間是否具競爭關係,且其認為若屬「直接競爭或可替代之產品」,其課稅並非要如「同類產品」要求二者相同,而是只要進口產品的稅負不致較國內產品更沉重即可,可允許微量差距存在。此外,上訴機構也強調「同類產品」的認定會隨個案事實、證據的不同而有所改變,因此,產品之適用範圍應考量系爭條文適用個案之事實、情形來做更動。
韓國燒酒案
1999年韓國的酒精飲料稅案與日本燒酒的案例大致相同,韓國對國內的燒酒(Soju)課徵35%的從價稅,而其他進口蒸餾酒(如威士忌、伏特加、萊姆酒等)課徵100%的從價稅,因而遭美歐控告違反〈GATT〉第3.2條。雖然韓國認為,威士忌與燒酒存在近12倍的價差,因此按照反壟斷法的一般規定,存在如此巨大價格差距的兩種產品,是不構成競爭性和替代性的,再加上就消費傾向來看,人們對威士忌和燒酒的消費傾向是不同的,因而主張威士忌與燒酒不是「同類產品」。但小組最終認為兩類產品成分相同,氣味相近,雖然有價格差別,但差異程度不至於影響競爭關係,即兩類產品在市場上是可以替代的,因而認定系爭產品屬「直接競爭或可替代之產品」,再加上小組認為韓國對國內燒酒和進口酒的稅收差別超過了70%,足以保護國內產業,是以違反第3.2條後半段的規定。另外,上訴機構在此案中進一步指出「同類產品」皆屬於「直接競爭或可替代之產品」,但「直接競爭或可替代之產品」卻可能不是「同類產品」,是以「同類產品」的定義較窄,「直接競爭或可替代之產品」的定義較寬,只要系爭產品屬於「直接競爭或可替代之產品」,而系爭措施兩者國內與進口品課徵的稅負大於可允許的微量差距,那麼系爭措施仍將違反〈GATT〉第3.2條後半段規定。
由日韓案件來看,其結果似乎皆指向「所有蒸餾酒類均有替代性,屬於『直接競爭或可替代之產品』,而應課徵稅率相近的稅負」,但由上訴機構在日本燒酒案中所強調產品認定仍應隨個案事實、證據的不同而有所改變來看,此或許仍有討論的空間。
廣納民意、審慎處理談判議題
台灣米酒雖與其他蒸餾烈酒之物理特性、最終用途不盡相同,而不完全屬於「同類產品」,但如何說明米酒與其他蒸餾烈酒亦非「直接競爭或可替代之產品」,則會是未來台灣欲將米酒獨立於蒸餾酒類外課稅所必須先克服的一大難題。要如何證明米酒與其他蒸餾酒類非屬「同類產品」或「直接競爭或可替代之產品」呢?此或可依WTO上訴機構對「同類產品」的四個判定要件著手,即由物品之物理特性、產品最終用途、消費者之喜好與習慣、產品稅則分類方式等加以舉證,其中應可利用經濟數據或市場調查等方式提出證據,以支持米酒與其他蒸餾酒類無直接競爭或替代關係。
然而,米酒問題是否有必要傾國之力訴諸WTO爭端機制,以及菸酒稅是否有必要再行調降,則仍是見仁見智的問題。依我國〈菸酒稅法〉設立之目的,旨在希望藉由菸酒稅的課徵,提高菸酒價格,抑制菸酒消費,來達到寓禁於徵的功效,因此一再調降菸酒稅是否符合立法精神,也仍有諸多討論空間。
台灣加入WTO至今已邁入第九個年頭,〈菸酒稅法〉亦已實行逾八年,米酒菸酒稅從無到有,其高低升降牽動全國上下,耗費政府民間大量資源。米酒風波多被視為入會談判操之過急之遺毒,亦為今日兩岸洽簽經濟合作架構協議(ECFA)談判的前車之鑑,時刻提醒政府在處理諸如米酒價格等牽動民生的議題,除廣納民意、審慎處理外,亦需善用談判策略,以廣大民意化解談判對手的無理要求。
【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊,第128期,2010年3月5日】