2007、2008年國際油價高漲導致漁業經營成本提高、漁民所得大幅減少,引發日本、西歐等多國漁民生計因此受到極大衝擊,紛紛走上街頭抗議,要求政府予以補貼。與此同時,WTO基於環境目的,全面禁止各國漁業補貼的倡議,便格外顯得不符合一般漁民之期待。在高油價時代,如何避免政府補貼造成漁業資源的過度開發,同時又能給予漁民基本收入及生活保障,便成為WTO漁業補貼談判的新課題,包括日本、歐盟等會員便開始主張以新的補貼制度,取代舊有補貼制度的角度來對漁業補貼進行改革,將過去與增進漁業產能、成本或價格有關的補貼(例如造船補貼、燃料補貼等),改以與漁業生產分離的所得支持措施,以建構漁業所得安全網政策。
WTO漁業補貼談判至今已邁入第十一個年頭,多數會員雖同意有關漁民社會安全補貼,或與捕撈活動無關的所得給付補貼可作為禁止性漁業補貼的例外,惟至今會員對於何種補貼類型能夠被認定為所得支持措施,仍在釐清階段,尚無具體的結論。
不同於漁業所得支持措施仍在雛議階段,WTO農業協定為了保障農民所得,已有相對完整且行之多年之農業所得支持規範,可供目前正在建構的漁業所得支持措施參考。本文首先介紹WTO農業所得支持措施之規範,而後嘗試比較農業及漁業所得支持措施之關連性,進一步套用WTO農業所得支持措施規範,來論述未來漁業所得支持措施的可能架構,以供研擬我國漁業補貼所得支持政策之參考。
WTO對於漁產品與農產品的貿易規範有著極大差異
漁產品因其交易性質類似工業產品,加上漁業活動不單純只在國內進行,通常涉及跨國入漁合作及國際組織漁業管理等,在烏拉圭回合談判時,被定位為非農產品,其市場開放問題如同一般工業產品,是以關稅暨貿易總協定(GATT)為準則,而補貼問題則是以補貼及平衡措施協定(ASCM)為依歸。至於農產品,基於糧食安全和環境保護等因素,係由烏拉圭回合農業協定(URAA)獨立規範。雖然漁產品因被視為非農產品,而在市場開放上承受相對大的關稅減讓壓力,但其補貼問題卻不若農產品,在URAA下已被明確的定義及分類,且會員多已承諾持續削減具扭曲貿易效果的補貼措施。
目前漁業補貼雖適用ASCM規範及GATT第16.1條的通知要求,但實務上,因漁產品及漁業經濟結構之異質性,通常很難構成ASCM可控訴補貼所應具備的不利效果,造成其他利益受損會員難以據理控訴;加上部分會員可能就其補貼措施不具特定性為由,而規避向WTO通報漁業補貼的義務。因此,就實務面而言,漁業補貼受WTO規範的程度是低於農業補貼。
表1 WTO對漁產品與農產品之定義及區別
項目 |
漁產品 |
農產品 |
WTO定義 |
HS03及漁產加工品 |
除漁產品外HS01-24等稅項 |
現行規範 |
GATT、ASCM |
GATT、URAA |
杜哈回合-市場開放 |
NAMA |
農業談判 |
杜哈回合-補貼 |
規則小組談判 |
農業談判 |
資料來源:作者整理。 |
WTO農業所得支持措施之規範
WTO農業補貼規範在烏拉圭談判後,已由過去價格支持等琥珀色措施轉向所得支持等綠色措施。如表2所示,為了減少WTO會員國實施境內支持措施所造成的貿易不公與市場扭曲現象,目前正在進行中的杜哈回合談判,已確定將進一步削減琥珀色措施的補貼金額上限,限制藍色措施的補貼金額,以及修正綠色措施的部分規範。
表2 WTO農業補貼之類型與規範
類型 |
內涵 |
現行規範 |
未來可能規範 |
琥珀色措施 |
與生產與價格相關 |
措施類型定義,削減補貼金額,並設定補貼金額上限 |
進一步削減補貼金額,調低補貼上限 |
藍色措施 |
限制生產直接給付 |
措施類型定義,設定給付方式,無金額限制 |
更明確的定義,並設定補貼金額上限 |
綠色措施 |
與生產和價格無關 |
措施類型定義,設定給付一般性、特定性準則,無金額限制 |
更嚴格的補貼準則,無金額限制 |
資料來源:作者整理。 |
一般而言,具有所得支持效果的農業補貼,似乎都可稱為農業所得支持措施,惟為排除補貼對於市場及貿易的扭曲效果,在WTO規範中,農業所得支持措施是指直接給予生產者的一項補貼,因此,國際間多將農業協定綠色措施中的「生產者直接給付」,視為廣義的農業所得支持措施,而將給付金額與生產與價格脫勾的「分離所得支持措施」,視為狹義的農業所得支持措施。
依據URAA對於「生產者直接給付」之規定,進一步整理出農業所得支持措施之規範架構,如圖1所示,可分為一般性準則及個別計畫之特定準則。在一般性準則上,強調農業所得支持措施必須是政府的法定計畫,以使該等措施對其他WTO會員而言,具有透明性與可預測性;該等措施的經費來源必須屬於政府的財政移轉(government
financial transfers,
GFTs),包括政府收入或放棄的收入,且不涉及消費者的負擔移轉,以使消費者的購買決策,不與該等措施相關;該等措施的執行必須不涉及當期的生產數量或市場價格,以確保不會產生或產生最小的生產或價格支持效果。在特定準則上,透過要求個別計畫明確規定給付目的、給付資格、給付金額,及其他相關限制,以使其他WTO會員能據此檢視各類型農業所得支持措施是否符合補貼規範。
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圖1 農業所得支持之規範架構 |
表3為依據給付準則進一步整理之個別計畫特定準則,從中可知廣義的農業所得支持目的相當多元,例如所得保險安全與自然災害救濟是針對所得損失予以補貼;生產者退休、資源移出、投資協助是因為不同結構調整予以補貼;環境及區域性協助是為配合國家整理目的而予以補貼。在不同目的下,給付資格、金額等亦有不同的限定,例如所得保險安全與計畫之目的相同,惟前者的給付資格是以所得損失為標的,而後者是以產量損失為標的,且前者的給付金額限定最多為該所得損失的70%,但後者則限定最多為該產量損失的總成本;又如生產者退休、資源移出、投資協助計畫皆以結構調整為目的,但其給付資格分別以勞動力、土地(或其他資源)和不利生產條件為標的,而勞動力或土地移出的給付金額相對無設限,僅改善不利生產條件的投資協助計畫必須以補償金額與投資期間限定。
此外,個別計畫雖已制訂給付準則之規範,但實際上各項給付準則仍留有彈性空間,可供會員國政府自由調整。
以狹義的農業所得支持措施-所得分離給付來看,會員國政府可以為保障農業生產者之基本所得予以補貼,但考量不同會員政府可能另有其他政策目的,以及個別政府的財政資源、執行能力、或統計數據等可能有所差異,因此在給付資格中,生產者是可以包括農民、農場主或地主等,且亦可藉由明確訂定所得、產量、生產因素使用量等不同條件,僅給予某一特定生產者所得補貼,惟為確保該給付不具有或具有最小市場與貿易扭曲效果,在給付金額上必須要求任一年給付金額不得與基期年後生產者之生產、產量、生產因素使用量及國內或國外價格有關。
表3 農業所得支持個別計畫之特定給付準則
個別計畫 |
給付目的 |
給付資格 |
給付金額 |
其他限制 |
分離所得支持 |
給予生產者(農民)之基本所得保障 |
可為任一生產者(包括農民、農場主或地主),可依所得、產量、生產因素使用量等設定相關資格 |
須由固定基期之所得、產量、生產因素使用量及價格等計算,且任一年給付金額不得與基期年後生產者之生產、產量、生產因素使用量及國內或國外價格有關 |
不得以要求生產作為領取該項給付之條件 |
所得保險安全 |
彌補所得損失(不限天然災害) |
所得損失超過平均所得30%之生產者 |
不能超過所得損失的70%,且該給付不應與生產者的產量、種類或產品的國內外價格及生產因素有關 |
生產者在同一年度領取此二項給付總額不能超過總損失的100% |
自然災害救濟 |
彌補天然災害等造成的所得損失 |
產量損失超過平均年產量30%之生產者 |
不能超過取代該產量損失的總成本,且只能與災害造成的所得、牲畜土地或其他生產因素之損失有關 |
生產者退休 |
結構調整(勞動力移出) |
退出上市農產品生產之生產者 |
未限定 |
必須是全面且永久性的退出生產 |
資源移出 |
結構調整(土地與其他資源移出) |
擁有退出上市農產品生產用途的土地或其他資源之生產者 |
未限定,惟不得與使用土地或其他資源生產之產品種類、產量或國內外價格有關 |
不得要求或指定該土地或其他資源轉用於任何上市農產品之生產 |
投資協助 |
結構調整(改善生產條件/效率) |
配合政府結構調整計畫之生產條件相對不利之生產者 |
僅能補償改善該等不利生產條件所需的投資金額,且給付期限僅限於實現投資所需期間 |
除要求生產者不能生產某特定產品外,不得指定生產特定產品 |
環境 |
國家整體環境或資源保育目的 |
配合政府環境或資源保育計畫之生產者 |
僅限於配合政府計畫所造成的額外成本或所得損失 |
- |
區域性協助 |
國家整體區域發展目的 |
配合政府區域發展計畫在不利生產地區生產之生產者 |
僅限於配合政府計畫在該不利生產地區從事農業生產所遭受之額外成本或所得損失,且該給付除可與減少生產有關外,任一年給付金額不得與基期年後生產者之生產、產量、生產因素使用量及國內或國外價格有關 |
必須一視同仁開放給該地區所有生產者參與 |
資料來源:作者整理。 |
漁業所得支持措施之定義及類型
在WTO漁業補貼談判中,會員對於何為漁業所得支持措施,以及WTO未來該如何予以規範,至今仍無定論。為了釐清漁業所得支持措施之定義與涵蓋範圍,WTO規則談判小組主席委任澳洲、加拿大、中國、歐盟、日本、挪威及美國等會員組成之「所得支持聯絡小組」,該小組於2011年2月及3月廣邀小組成員外的其他關切會員召開數次討論會議,並於2011年3月31日提出報告。
依據該報告,所得支持的概念可由2007年規則談判小組主席所提出的規範草案文件來補抓,其廣義定義應涵蓋該主席版文件中的第I.1(c)條-禁止性措施/授與漁撈或服務船隻其營運成本、第I.1(e)條-禁止性措施/予從事海洋野撈漁業的自然人或法人之所得支持,和第II(c)條-一般性例外之教育、訓練、離漁補貼等例外許可。基於「所得支持聯絡小組」報告,目前會員認為可能屬於漁業所得支持措施的補貼項目,整理如表4。
大致上,會員認為必須給予漁民所得支持的理由並不相同,某些會員認為所得支持措施是政府區域政策的一部份,為確保一定數量的人口能繼續在偏遠的漁業地區生活,因而得給予所得給付;有會員認為某些地區的漁業活動具有季節性或因天候因素而必須停止漁業活動,恐導致漁民生活不濟,亦需提供不出海期間的所得給付;有會員特別強調漁民通常難以符合一般社會安全網的資格規定,而無法享有醫療保險、失業救濟等一般社會安全網的福利措施,故認可替漁民量身訂作的所得安全網制度。此外,亦有會員認為高失業率問題造成政府難以鼓勵漁民離開漁業部門,轉投入其他部門工作,因此,政府若為減少漁撈能力或漁撈努力量,就需提供漁民退休之所得給付,實有助於減少漁業存量的壓力。而一位會員強調,在自然或人為災害發生後,必須仰賴政府干預,提供長期援助,以確保人民生計和漁業部門的災後復建,而這些措施便可能包括給予特定部門受害民眾長期的所得給付。
至於所得支持措施的給付方式,可能以直接或間接方式提供給個人漁民和/或船隻的船東/法人。有些會員認為所得給付對象應僅限於個人漁民,但考量實際執行因素,如漁民人數過多,政府財政負擔過大,而認為所得給付對象仍須保留透過船隻的船東/法人而移轉給漁民的彈性。
表4 漁業所得支持措施之類型
類型 |
內容 |
舉例 |
閉漁給付(off-season) |
因外部因素如季節性氣候週期必須休漁而給漁民(或船東/法人)的給付 |
- |
休漁給付(closed-season) |
如給予漁民(或船東/法人)某期間停止補魚的延期償付措施或其他基於資源保育管理之給付 |
台灣/獎勵休漁計畫 |
失業保險 |
- |
個別漁民增進漁業管理系統之支持 |
尤其給予漁船裝備監控漁業活動之設備,或使用對環境友善的漁業傳動裝置等之支持,或促使漁民參與漁業存量/環境監控活動之支持 |
- |
以最低工資保障等形式之所得支持 |
日本/收入安定對策補償 |
漁民再訓練計劃 |
包括其他職業或新漁業技術之訓練 |
- |
漁民退休計劃 |
如永久退休或自漁業部門退休後轉向其他部門或提前退休計劃 |
加拿大/提早退休計畫 |
給予船東/法人直接雇用成本之支持 |
- |
給予船東/法人以減少收取社會支出(社會保險費用、稅收等) |
台灣/獎勵動力漁船保險 |
負擔部分醫療保險之支持 |
- |
漁民所得稅減免優惠 |
- |
緊急工作計畫 |
如特定季節雇用漁民,或其他緊急災害救助 |
- |
資料來源: |
漁業所得支持措施與農業規範之關連
進一步以措施類型來對照漁業所得支持與農業所得支持之關連性,表5為漁業所得支持措施可能對應的農業補貼類型,從中可知,除給予船東/法人的直接雇用成本之支持及減少社會支出之支持,因其涉及投入成本的補貼而與農業琥珀色措施有關,以及漁民所得稅減免優惠為國內租稅獎勵項目,農業補貼並無規範外,其他可能的漁業所得支持措施都屬於農業綠色措施,而為現行農業補貼規範允許實施且無補貼金額限制的措施。
表5 漁業所得支持措施可能對應之農業補貼類型
漁業所得支持措施 |
可能對應之農業補貼類型 |
項目 |
涉及主席版文件之條文 |
1.閉漁給付 |
第I.1(e)條 |
綠色措施/分離所得支持 |
2.休魚給付 |
第I.1(e)條 |
綠色措施/分離所得支持 |
3.失業保險 |
第I.1(c)條 |
綠色措施/所得保險及所得安全計畫 |
4.個別漁民增進漁業管理系統之支持 |
第II條 |
綠色措施/投資協助之結構調整給付 |
5.以最低工資保障等形式之所得支持 |
第I.1(e)條 |
綠色措施/分離所得支持 |
6.漁民再訓練計劃 |
第II條 |
綠色措施/資源移出計畫項下的結構調整給付 |
7.漁民退休計劃 |
第II條 |
綠色措施/生產者退休計畫之結構調整給付 |
8.給予船東/法人直接雇用成本之支持 |
第I.1(c)條 |
琥珀色措施/投入成本的補貼 |
9.給予船東/法人以減少收取社會支出 |
第I.1(c)條 |
琥珀色措施/投入成本的補貼 |
10.負擔部分醫療保險之支持 |
第I.1(c)條 |
綠色措施/所得保險及所得安全計畫 |
11.漁民所得稅減免優惠 |
第I.1(c)條 |
非農業補貼規範項目-租稅獎勵 |
12.緊急工作計畫 |
第I.1(c)條 |
綠色措施/自然災害救濟給付 |
資料來源:作者整理。 |
然而,該等措施中,只有增進管理系統之支持、漁民再訓練及退休計畫在2007年主席版草案文件中被列為允許補貼的一般性例外,其他則皆為主席版草案的禁止性措施。此情形一方面突顯出主席版文件對漁業補貼規範的高度企圖心,而建議對漁業補貼採取相對農業補貼更為嚴格的規範,另一方面,亦顯示後續漁業談判對於該等補貼適用的措施歸類上,仍應有相當大的討論空間。因此,若可進一步引用農業補貼的規範架構,或可將該等在主席版草案被列為禁止性措施的漁業所得支持項目,放寬到一般性例外措施中。
WTO漁業所得支持措施架構
參考農業規範之架構,漁業所得支持措施亦應採取廣義的解釋,亦即基於政府照顧漁民基本所得安全保障之目的,對於直接給予漁業生產者的所得支持措施,只要能確保不具有或具有最小的增進捕撈能力效果者,便應允許會員實施。為了確保該等補貼能不具有或具有最小的增進捕撈能力效果,亦應採取農業所得支持措施的規範架構,即設定共通的一般性準則,以及敘明必要的給付準則,如圖2所示。
首先,所有漁業所得支持措施皆應依據政府財政計畫執行,以受法律約束及保護,並應公開資訊,確保法規的透明度,以使該等措施對其他WTO會員而言,具有透明性與可預測性。其次,各項措施的經費來源必須屬於政府的財政移轉,包括政府收入或放棄的收入,且不涉及消費者的負擔移轉,以使消費者的購買決策,不與該等措施相關。最後,該等措施的執行必須不涉及漁撈能力的增進或鼓勵漁撈活動的進行,以確保不會產生或產生最小的過漁或過撈效果。
在特定準則上,亦應要求個別漁業所得支持計畫明確規定給付目的、給付資格、給付金額,及其他相關限制,以使其他WTO會員能據此檢視各類型措施是否符合補貼規範。至於可實施的個別措施計畫,經前節的關連性對照後,農業所得支持與漁業所得支持措施項目實具有一致性,因此應可直接沿用農業所得支持的項目,即包括分離所得支持、所得保險及所得安全、自然災害救濟、生產者退休、資源移出、投資協助、環境計畫以及區域性發展協助計畫。
進一步亦可規範狹義漁業所得支持之特定準則,例如休漁、禁漁或最低所得保障給付補貼,將給付目的設定為給予生產者之基本所得保障,而給付資格可開放為所有漁業生產者,包括漁民或船東/法人,或可依政策目的,針對特定一群弱勢生產者或補償特定生產者,細部資格可依所得、漁獲量、生產因素使用量等設定分別設定。
在給付金額上,須由固定基期之所得、漁獲量、生產因素使用量及價格等計算,且任一年度給付金額不得與基期年後生產者之生產、產量、生產因素使用量及國內或國外價格有關。
另外,為使該等措施不會產生或產生最小增進漁撈能力之負面效果,甚至有助於增進漁業資源保護與復育,或可以其他限制方式,要求領取補貼之生產者應加入復育漁業資源的行列,並採取更多有利於孕育魚種、魚群的捕撈設備等,作為領取該項給付之附加條件。
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圖2 漁業所得支持措施的可能架構 |
【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊,第140期,2012年3月5日】