當代FTA多以追求深度整合為目標，有別與過去傳統FTA較重視市場開放(如關稅削減、降稅期程)議題，現今農業談判重點已逐漸移轉到強調維護國人健康、食品安全；及如何在全球化浪潮下，防止外來疫病及物種入侵而造成國內環境及產業損害等議題，我國近年來正積極爭取參與區域經濟整合，因此對於未來FTA發展趨勢，有必要充份掌握。

　　隨著世界貿易組織（WTO）的談判進展遲緩，各國為尋求新的貿易動能，紛紛轉向投入區域間的經濟整合。除了過去在美洲和歐洲分別已有相當高度的區域整合外，亞洲地區各國隨著經濟成長表現也漸受國際重視，近年來歐美各國紛紛將觸角伸向亞洲各國，也因此依據歐盟在2006年所發布〈全球化的歐洲：與世界競爭〉公報中，提出了歐盟將推動所謂「新世代FTA」（New Generation FTA）的策略，藉以強化歐盟在全球貿易市場上的競爭力，並透過FTA的簽署，來改善其境內的經濟與就業，尋找新的經濟驅動力。在「全球化的歐洲」政策下，歐盟訂出其挑選簽署「新世代FTA」夥伴的優先順序，主要奠基於二大經濟動機，一是市場潛力（即市場經濟體的大小搭配其經濟成長率的展望），其次則是該市場保護程度高低（包括各種關稅以及非關稅障礙）。

新世代FTA崛起，正逐步改變全球經濟整合模式

　　歐盟之所以提出「新世代FTA」的構想，其原因在於歐盟本身為一市場相對開放的國家，若透過貿易協定再進一步拓展市場，就必須特別強調其所簽署的FTA具有「深度整合」的意義，尤其是在服務業市場的開放和投資限制的解除等各種非關稅貿易障礙，也包括了如何解決雙邊智慧財產權議題、調和反傾銷規則及技術性貿易障礙的移除，以及強化食品安全與動植物防疫檢疫標準的訂定等等，均成為歐盟推動所謂「新世代FTA」的核心關鍵議題。

　　對應「新世代FTA」的發展，以下即以當代FTA概念稱之，其有別於傳統FTA對於非關稅措施的處理，多為追求產品進一步自由化，且著重在各國邊境措施等相關問題，像是原產地規則、技術性貿易障礙（Technical Barriers to Trade, TBT）、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施（Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）、關務行政程序、貿易救濟等非關稅措施，在傳統FTA均屬常見規範項目。然而，在當代FTA中，不僅對於前述邊境上相關非關稅措施進行規範，也更強調締約國彼此義務。最重要的差異點，在於當代FTA對於這些非關稅措施之關切，進一步拓展延伸至FTA締約方的國境之內，並對其境內所實施的制度性法規造成直接影響，可想而知，當代FTA影響所及，不再僅是單純的貿易與產業議題，包括國家的整體經濟發展，乃至文化、社會、政治等各個層面，均可能受到FTA的牽動而有所衝擊，顯見簽署當代FTA的影響遠較傳統FTA來得更深更廣，其後續發展趨勢及其影響評估，值得密切關注。

　　隨著全球貿易自由化的興起，農產品在近年來的全球貿易額也大幅度地快速成長，如圖1所示，由WTO 貿易統計資料顯示，全球農產品出口貿易值自2001年前後開始，即呈現一路快速成長趨勢，雖在2009年因全球性的金融風暴略有下跌，但總體看來，近十年全球農產貿易值的成長速度仍相當明顯，特別是相較於1980～2000年的農產貿易表現，更顯示出貿易自由化風潮的推動，對促進國際間農產品貿易流量的提升，具有相當明顯的實質效果。

圖1　全球農產出口貿易趨勢圖

　　貿易自由化所帶動的農產品全球貿易趨勢，引發的正面效益包括讓各國可依據其比較利益，進行專業化分工，降低生產成本，以較低廉的價格，提供跨國界、不受生產季節限制的農產品，對農業生產者而言，亦可發揮規模經濟效果；對消費者而言，則因價格降低，選擇變多，有助民生消費福利的提升。

　　然而農產品國際貿易的蓬勃發展，雖為農業生產帶來機會，卻同時也引發許多新的威脅與挑戰，除了對農業小國造成的衝擊及價格競爭外，農產品多元化的貿易也造成外來物種、新的疾病蟲害或是人畜共通傳染疾病的入侵和傳播等風險的增加，因此貿易自由化雖移除了各國在實質關稅上的貿易障礙，但隨著人們對於環境保護、人類健康乃至於食品安全的重視，國際農產品貿易相關的非關稅貿易議題也受到更多的關注，其中SPS措施即是在WTO機制下，為保護人類健康、動植物生命或健康之必要，所採取的邊境控制措施。因此，SPS措施在現今全球農產貿易快速成長的環境下，實扮演著在實現貿易自由化的理想以及保護人類及動植物生命健康的目的之間，尋求平衡點的一項重要機制。

　　所謂影響「市場進入」的因素，對一個農產品或食品出口國而言，泛指其將產品販售至進口國的過程中，會影響到產品運銷及販售成本的種種因素，例如關稅、進口國國家標準或私營標準，以及各式政府法規等，均包含在內。因此，一個國家對於進口產品所課徵的關稅水準，只反應出該國有形的具體貿易障礙，相對的，非關稅貿易措施不但比關稅措施擁有更多樣的形態，也更加抽象且不透明，因此欲衡量一個國家對於整體市場進入開放程度，難以量化的非關稅貿易措施往往比可量化的關稅障礙，更具實質影響力。

　　在各種非關稅貿易措施之中，又以SPS措施與食品及農產品貿易關係最為密切，然而，儘管SPS之立意在於保護人類及動植物健康與安全，但也非常容易成為各國假藉保護之名，強施貿易障礙之實，例如參考吳詩云等人（2011）針對WTO報告中G-20國家所採取的SPS措施進行檢視結果顯示，WTO於2011年10月發布之報告指出，G-20國家於當年度4月-10月中旬向WTO通報採行的SPS措施，採用國際標準者占48%，其中符合現行標準者占66%，因此推估G-20在此段期間所採行的SPS措施，係符合現行國際標準者僅約占三成，也正因多數SPS措施並不依照現行國際標準予以執行，因此常引發他國特定貿易關切（specific trade concerns, STCs），甚至造成貿易爭端事件。

當代FTA中SPS措施協定之發展趨勢

　　有鑑於前述SPS措施已成為國與國之間農產品貿易的重要考量因素，這樣的現象也正在現今許多強調深度整合的當代FTA談判過程中具體反應，由於SPS措施與農產品貿易直接相關，因此回顧我國前15大農產品出口市場過去簽署FTA的內容，可發現在其協定中設有SPS專章或專條的比重約占57%，另有5%是採SPS與TBT併章方式處理。再另以全球前15大農產品進口國所簽署的FTA項目來看，亦有52%的FTA條文中設有SPS專章或專條，4%選擇與TBT併章，由此可知。各農產品重要貿易國過去在簽署FTA時，對於SPS的處理都相對謹慎，有超過一半的比例，選擇在其FTA具體條文中明列SPS相關規範，並以專章或章條方式處理之。

　　再以時間的進展來看FTA內含項目的演變趨勢，若以2000年做分水嶺，2000年以前全球前15大農產品貿易國所簽署的FTA包含有SPS章別者僅占少數，但隨著時間進展而有明顯變化，特別是近十年之中變化尤為快速，晚近所簽署的FTA條文之中設有SPS專章或專條已漸成主流，以2005年之後所簽署的FTA內容來看，未包含SPS規範者，僅剩33.78%。

　　比較特別的是日本，其分別在2002年簽署的日星EPA、2007年簽署的日泰EPA，以及2008年簽署的日菲EPA中，均未列入SPS專章，探究其因乃在於日本屬農產品淨進口國，對於農產品輸入態度相對保守，以上述三個日本所簽署的EPA來看，新加坡本身因無農業故暫且不論，對泰國與菲律賓之所以選擇不設SPS專章，推測應與日本在這些EPA之中刻意淡化農產品市場開放議題，故在SPS措施亦不做強化，主張一切規範比照WTO架構，故不採專章處理，但因日本所簽署的這些EPA在市場開放上均相對保守，與國際上所定位「深度整合FTA」相去甚遠，故雖然簽署時間距今不遠，但離本文討論主題之當代FTA的概念和模式，具有明顯差異，故僅做為特例討論之。

　　上文主要比較國際上簽署FTA所含的內容項目，隨著時間的演變有愈來愈重視SPS議題，並多傾向在條文中明列SPS專章或專條處理的趨勢外，對於這些章別內容的設定，亦是探討的重點。過去傳統FTA對於SPS議題的規範，多停留在現有WTO多邊架構下的SPS規範，未再有更深一層或高於WTO （ WTO plus ） 的SPS措施要求。然在當代FTA之中，對於SPS規範的重視，除了展現在持續加強FTA雙方各項SPS措施等規範及建立合作機制外，也更強調FTA締約國雙方如何建立互信，如何落實透明化條款等。

　　本文援引近期內國際間較新簽署完成的FTA為例，來看SPS議題在這些屬於當代FTA中，各具何種特色。先看韓歐盟FTA，其所設SPS專章除包含一般條款與重申WTO協定義務之外，尚包括有透明化與資訊交換、國際標準之使用與合作、進口規定之實施規則、與動植物健康相關措施、動物保護合作、設置SPS專門委員會以及爭端解決規則等事項。再如美韓FTA的SPS措施專章，除援引SPS協定相關規定外，也強調雙方應成立SPS專門委員會，該委員會的主要目的，在於強化雙方落實SPS協定、促進SPS合作與諮商等事宜。而近期備受國人關注的跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership Agreement , TPP）的前身—P4協定，其對於SPS措施等規範更有多項超越WTO的創舉，在其SPS專章中，除了相關條文規範內容較傳統FTA更為詳細、具體外，更特別著重於同等性認可程序。此外，P4協定也規範建立SPS委員會，由其負責實施、監督執行各項SPS協定之落實。

　　如上所述，當代FTA對於SPS議題的重視，有二大趨勢值得注意，一是對於SPS通知與資訊交換的要求更為提高，也就是對於透明化的義務規範相對更高。以P4為例，其在協定中要求締約方應透過聯絡點傳遞SPS相關資訊，包括執行協定中所列病蟲害情況，應即時更新其現狀及其發展，特別是當病蟲害可能出現跨境移轉情況時，其次，未列載於執行協定之病蟲害重要資訊出現新的科學證據，或是為控制或撲滅病蟲害採取之額外措施以及防疫政策之變更，均需透過聯絡點，建構共通格式的資訊交換平台，使締約方對彼此SPS規範落實情形能清楚掌握且相互信任。再如美韓FTA，其雖未在條文中明確規定資訊交換之義務要求，但協定另規範雙方應建立SPS委員會，以強化雙方落實SPS協定，並著重在雙方SPS合作與諮商，同時促進貿易。該委員會法定職責主要在於針對彼此影響或有可能影響貿易之SPS措施之草擬與適用應進行諮商，以及強化雙方對彼此之SPS措施與相關之管制程序之瞭解，故性質上同屬加強雙方資訊透明化義務之要求，此種強化雙方政策與執行資訊透明化的模式，是當代FTA對於SPS議題規範的最主要特色。

　　另一項出現在當代FTA中較受人關注的發展，是對於締約方雙方同等性認定的要求，其中又以P4對於「同等性」認定程序的規範最具特色。其在條文中明定締約方之間得就執行協定所列產業之單一措施或機制認可其同等性，同等性之認可範圍包括：（1）確保進口方與本國產品標準符合性之法律、標準與程序規則；（2）主管機關之文書作業程序與管道；（3）主管機關之檢查與管制行為，締約方應考量其過去可得之經驗。因此，當締約國之出口方已經客觀地證明其SPS措施可以達到進口方訂定之合理保護水準時，進口方便應承認出口方該項SPS措施具備同等性，而P4對於如何判斷其締約國SPS措施是否達到合理保護水準，亦是透過執行協定的相關規定來評斷之。但此種會員國之間SPS同等性的認定，在農產品貿易中係屬相當高難度的挑戰，因各國農畜產作物有可能因先天條件不同、所處環境各異、所遭遇的疫病蟲害問題也大相逕庭，因此要取得會員國在通關同等性認定或建構相互承認機制，極為困難，但此也充份顯示出P4協定對於市場開放及深度整合的企圖心，已形成當代FTA在SPS議題發展上的一大標竿。

宜充份掌握未來FTA發展趨勢

　　我國近年來正積極爭取參與區域經濟整合，因此對於未來FTA的發展趨勢有必要充份掌握。過去傳統的FTA農業談判，國與國之間的爭議重點，多著重在爭取對方農產品市場的開放；因此哪些產品應降稅，哪些敏感性產品可延緩降稅或爭取排除，常為雙方談判焦點，但觀察當代FTA的發展趨勢，強調「高品質」、「高度整合」等特點，貨品市場的全面開放似已成為大勢所趨，同時隨著WTO等複邊談判的多年成果，以及如同義大利麵效應的雙邊或區域協定興起，事實上各國的農產品實質關稅障礙也多已在逐年削減之中，這些趨勢都使得現今農業談判的重心，漸漸移轉到關乎國人健康、環境衛生，以及產業永續發展相關的食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施上。此一趨勢值得我國政府及產業單位及早正視並因應之，特別是在相關政策及法規的制定與執行上，應盡早檢視是否能與國際發展趨勢接軌，並在後續參與雙邊及區域性經濟整合時具體落實，在促進雙邊貿易互動提升的同時，也能對國人健康與環境生態建構起應有的保護。

　　觀察近期幾個較符合所謂當代FTA概念的協定中，以韓歐盟FTA和P4協定最具代表性，主要特色在將過去單純關切雙邊在邊境上所實施各種非關稅措施的移除外，進一步在協定中將關切議題延伸到締約國的國境內，以強調促進會員國深度整合為前提，直接透過締約國境內的制度及法規之調整和修訂，來帶動兩國間的貨品貿易，以及服務業市場開放等包括資金及人力資源的自由流動，都能在更開放更透明化的制度下自由流通，朝著塑造出一個在區域間物流、金流、人流無國界的理想境界。

　　這種強調深度整合的FTA，預期也將成為未來國際間推動雙邊FTA的努力方向，我國因應此一潮流，除了應檢視現有貿易政策的調整外，國內相關制度法規的修正與適度鬆綁，更是重點所在。以食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施來看，國內如何做好進口產品風險評估流程，建立制度納入開放進口應考慮之相關因素，例如評估輸入產品對於境內的生態環境、本土動植物的健康影響，或是對本國產業等負面衝擊因素。同時也應將市場開放後所帶來的正面效益納入考慮，如新產品的引入對於消費者福利的提升，乃至於對現有產業因外來競爭所帶動的創新研發動力等等，因此盡速建構起一個國家級SPS輸入風險評估流程的完整架構，以協助國家因應未來更多元更複雜的國際貿易形式，同時也做好嚴格的產品把關，保障國人健康與食品安全，並兼顧國內生態環境及產業的永續發展，實為當務之急。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第144期，2012年11月5日】