一、前言
我國在1994年頒布「加強對東南亞地區經貿工作綱領」,正式啟動南向政策,鼓勵企業利用東南亞國家相對低廉的勞力成本,設立勞力密集產業的出口導向的製造基地。當時政府推動南向政策,主要考量包括:分散風險,以避免企業對中國大陸投資過度集中;使用東南亞充沛的勞力、低廉的土地與豐富的天然資源,使不具經濟比較利益的勞力密集產業能將其生產基地移至當地設廠;東協國家加速經濟整合,即將成為自由貿易區,台灣必須早日進入東南亞地區,以免被排除在市場之外。此外,藉由台商在東南亞投資設廠,亦可增進我國與東南亞國家間的實質關係,有助提升我國在區域安全體系中的地位。
南向政策有其經濟與政治目的,自從「加強對東南亞地區經貿工作綱領」推動迄今,歷經六期工作,即將邁入第二十個年頭。在這段期間內,不僅我國與東南亞經貿投資關係出現重大變化,東南亞國家亦歷經全球化、自由化與區域整合浪潮洗禮,從昔日供應廉價勞力與原物料的開發中國家搖身變為全球矚目的新興市場。值此「加強對東南亞地區經貿工作綱領」面臨重新思考與定位,企業亦重拾對於東南亞市場的興趣之際,我國產官界應重新認識這些曾經十分熟悉,卻相對陌生的鄰居,重新定義重返東南向政策下的全新經濟合作與投資關係。
二、台灣與東南亞經貿關係:過去、現在與未來
根據文獻,台灣企業最早赴海外投資,始自1950年,而在1980年代時因國內工資上漲、新臺幣升值等因素,開始出現較密集的赴東南亞投資行動。1994年政府正式推動南向政策,挾政治、經濟之目的,其政策的一大特點就是由政府主導,以公營及國民黨黨營企業為先鋒,至此更帶動民營企業至東南亞投資熱潮。
從經濟部投審會資料可知,我國對東南亞國家投資金額,自1990年以後持續增加,但自1997年亞洲金融風暴發生,再加上印尼爆發排華行動,以及台商逐漸轉往中國大陸,自此「南向」不敵「西進」,台灣每年在泰國、馬來西亞等新增加投資金額大幅衰退,尤其以泰國、印尼最為明顯。較特殊的情形為台灣在新加坡與越南二國投資一直維持穩定成長,主要原因為台灣在新加坡投資領域以轉口貿易、金融等產業為主,越南則受惠於大量吸收其他東南亞國家撤出的台商資金,因此兩地台商新增投資並未出現明顯的衰退。
依據經濟部估計,自1959年至2012年10月底止,台商對東協國家累計投資總金額約850億美元,主要以越南、印尼、泰國及馬來西亞為主。如以1990年與2011年比較,1990年台商在東南亞六國(泰國、馬來西亞、菲律賓、印尼、新加坡與越南)累計投資案件共計2,300件,投資金額共計95.21億美元;2011年時台商在東南亞七國(泰、馬、菲、印尼、星、越與柬埔寨)累計投資案件共計10,019件,投資金額共計848,78億美元。在過去21年間,我在東南亞地區累計直接投資金額成長近約九倍,成長幅度不可謂不大。惟相較於1990年間我國經常在東南亞國家外資國中名列前茅的情形,依據東協秘書處的統計,在2008~2010年東協的投資案件中,台灣已跌出10名外,且投資表現已遠落後於日、韓等國家。截至目前,我國歷年累計投資金額雖然仍然排名泰國、越南第三大外資國,馬來西亞第四大外資國,以及柬埔寨第五大外資國,但如將過去以來撤資或未實際到位的投資金額併入考慮,則我國累計投資表現遠低於預期。
表1 我國對東協國家投資統計
單位:百萬美元: |
國別 |
泰國 Thailand |
|
馬來西亞 Malaysia |
|
菲律賓 Philippines |
|
印尼 Indonesia |
|
新加坡 Singapore |
|
越南 Vietnam |
|
柬埔寨 Cambodia |
|
合計 Total |
|
年別 |
件數 |
金額 |
件數 |
金額 |
件數 |
金額 |
件數 |
金額 |
件數 |
金額 |
件數 |
金額 |
件數 |
金額 |
件數 |
金額 |
48-78 |
642 |
2097.25 |
514 |
1589.69 |
348 |
349.41 |
76 |
1384.58 |
35 |
22.68 |
2 |
4.67 |
0 |
0 |
1617 |
5448.28 |
79 |
144 |
782.7 |
270 |
2347.83 |
158 |
140.7 |
94 |
618.3 |
10 |
47.62 |
7 |
135.8 |
0 |
0 |
683 |
4072.95 |
80 |
69 |
583.5 |
182 |
1326.17 |
109 |
12 |
58 |
1057.8 |
13 |
12.54 |
13 |
224.19 |
0 |
0 |
444 |
3216.2 |
81 |
44 |
289.9 |
137 |
574.7 |
27 |
9.1 |
23 |
563.3 |
11 |
8.79 |
14 |
611.63 |
0 |
0 |
256 |
2057.42 |
82 |
61 |
215.4 |
86 |
331.18 |
21 |
5.4 |
20 |
358.9 |
12 |
69.47 |
30 |
784.49 |
0 |
0 |
230 |
1764.84 |
83 |
88 |
477.5 |
100 |
1122.76 |
42 |
199.15 |
48 |
2484.03 |
19 |
100.73 |
52 |
591.38 |
2 |
0.57 |
351 |
4976.12 |
84 |
102 |
1803.9 |
123 |
567.8 |
34 |
13.6 |
89 |
567.4 |
20 |
31.65 |
48 |
982.67 |
14 |
10.17 |
430 |
3977.19 |
85 |
66 |
2785.2 |
79 |
310.4 |
22 |
117.11 |
111 |
534.6 |
54 |
164.98 |
45 |
493.07 |
34 |
163.73 |
411 |
4569.09 |
86 |
62 |
414.3 |
63 |
480.4 |
16 |
80.56 |
101 |
3419.4 |
27 |
230.31 |
53 |
301.71 |
63 |
44.38 |
385 |
4971.06 |
87 |
69 |
253.6 |
74 |
263.4 |
19 |
30.48 |
91 |
165.2 |
56 |
158.18 |
59 |
246.46 |
25 |
144.26 |
393 |
1261.58 |
88 |
86 |
211.1 |
66 |
70.26 |
18 |
19.15 |
92 |
1486.1 |
19 |
324.52 |
77 |
237.27 |
15 |
55.39 |
373 |
2403.79 |
89 |
120 |
437.41 |
92 |
241.07 |
10 |
5.42 |
82 |
134.54 |
40 |
219.53 |
135 |
663.02 |
15 |
18.85 |
494 |
1719.84 |
90 |
50 |
158.69 |
88 |
296.58 |
9 |
11.99 |
69 |
83.85 |
26 |
378.3 |
139 |
1394.36 |
7 |
56.97 |
388 |
2380.74 |
91 |
41 |
62.93 |
64 |
66.29 |
22 |
236.35 |
50 |
83.18 |
27 |
25.76 |
196 |
573.42 |
4 |
6.83 |
404 |
1054.76 |
92 |
57 |
338.83 |
57 |
163.69 |
22 |
47.11 |
49 |
117.54 |
15 |
26.4 |
194 |
687.81 |
1 |
1.34 |
395 |
1382.72 |
93 |
53 |
268.53 |
78 |
109.09 |
22 |
29.52 |
41 |
68.87 |
18 |
822.23 |
164 |
615.45 |
7 |
16.69 |
383 |
1930.38 |
94 |
57 |
417.66 |
71 |
113.64 |
20 |
25.3 |
43 |
133.39 |
16 |
97.7 |
182 |
729.79 |
6 |
15.52 |
395 |
1533 |
95 |
63 |
284.3 |
70 |
110.48 |
27 |
38 |
27 |
218.62 |
18 |
806.3 |
139 |
389.31 |
15 |
50.75 |
359 |
1897.76 |
96 |
49 |
247.75 |
41 |
118.79 |
28 |
444.84 |
31 |
51.4 |
9 |
1194.11 |
222 |
1940.14 |
13 |
39.94 |
393 |
4036.97 |
97 |
47 |
222.81 |
32 |
256.07 |
18 |
28.95 |
46 |
306.23 |
14 |
697.63 |
173 |
8859.8 |
8 |
21.45 |
338 |
10392.94 |
98 |
32 |
155.56 |
32 |
209.38 |
8 |
4.67 |
47 |
118.43 |
6 |
36.7 |
92 |
1492.89 |
6 |
27.16 |
223 |
2044.79 |
99 |
39 |
139.57 |
41 |
407.76 |
21 |
33.38 |
58 |
85.4 |
8 |
32.7 |
124 |
1334.5 |
18 |
91.83 |
309 |
2125.14 |
100 |
40 |
197.94 |
23 |
439.87 |
NA |
72.26 |
94 |
530.8 |
12 |
448.59 |
62 |
378.15 |
22 |
82.09 |
253 |
2149.7 |
101年1-6月 |
26 |
74.59 |
8 |
23.63 |
NA |
37.96 |
35 |
109.85 |
6 |
4014 |
24 |
80.08 |
13 |
57.79 |
112 |
4397.9 |
累計 |
2,107 |
12,920.92 |
2,391 |
11,540.93 |
1,021 |
1,992.41 |
1,475 |
14,681.71 |
491 |
9,971.42 |
2,246 |
23,752.06 |
288 |
905.71 |
10,019 |
84878.45 |
累計 排名 |
|
3 |
|
4 |
|
8 |
|
9 |
|
NA |
|
3 |
|
5 |
|
|
1.
資料來源:泰國BOI、馬來西亞MIDA、菲律賓BOI及經濟特區管理局、印尼BKPM、經濟部投資審議委員會(新加坡)、越南MPI、柬埔寨CIB。 2.
累計排名係指當地外資累計投資金額排名。上述資料係核准投資統計。(菲律賓排名係依2006年迄今) 3. 成長率係指與上年同期比較。 4.
製表單位:經濟部投資業務處。 |
值得注意的是,自2011年起,台灣至東南亞投資出現大幅成長,而同時間台商在中國大陸投資則因當地投資環境惡化等因素,出現少見的大幅衰退現象。此種一消一長趨勢顯示台商對於東南亞投資仍然受到中國大陸因素的密切影響,而目前中國大陸與東南亞投資環境正進行新的調整階段,使得台商開始重新正視到東南亞的經濟發展潛力。尤其值得觀察的是,目前國內幾件重大投資案正進入最後決策階段,包括國光石化公司預計至馬來西亞投資、鴻海集團規劃至印尼投資等,都是涉及新臺幣百億規模的重大指標性案件,如能順利落實,對我國重新加強與這些國家間的雙邊經貿關係,將有重要意義。(參圖1)
在「投資帶動貿易」的效果下,我國過去以來對東南亞貿易亦繳出亮眼成績。根據財政部海關統計資料,1990年我與東協10國雙邊貿易金額為110.22億美元,2011年我與東協10國貿易金額增加為843.40億美元,成長幅度超過七倍。不過,相較於東協近年與其他周邊國家因區域整合及自由貿易協定(FTA)陸續生效所產生的貿易移轉效果,根據東協秘書處統計,2010年我國對東協10國貿易僅占其進口與出口貿易比重約1.5%與1.9%,遠落於中國大陸、日本、韓國、印度、澳洲,甚至香港之後。
表2 1990與2011我國與東協國家貿易統計
單位:百萬美元 |
|
貿易總值 |
出口 |
進口 |
出(入)超值 |
|
1990年 |
2011年 |
增減比(%) |
1990年 |
2011年 |
增減比(%) |
1990年 |
2011年 |
增減比(%) |
1990年 |
2011年 |
增減比(%) |
東南亞國協(10) |
11,022.18 |
84,336.92 |
665.16 |
6,853.45 |
51,541.13 |
652.05 |
4,168.73 |
32,795.79 |
686.71 |
2,684.72 |
18,745.33 |
598.22 |
汶萊 |
92.6 |
79.5 |
-14.15 |
2.31 |
37.74 |
1,531.80 |
90.29 |
41.75 |
-53.76 |
-87.98 |
-4.01 |
-95.44 |
印尼 |
2,167.38 |
12,264.69 |
465.88 |
1,245.81 |
4,836.51 |
288.22 |
921.58 |
7,428.18 |
706.03 |
324.23 |
-2,591.67 |
-899.34 |
柬埔寨 |
0.01 |
664 |
4,957,733.50 |
- |
630.85 |
100 |
0.01 |
33.15 |
247,428.53 |
-0.01 |
597.7 |
-4,462,876.44 |
寮國 |
0.41 |
13.5 |
3,184.74 |
0.15 |
2.24 |
1,400.61 |
0.26 |
11.26 |
4,201.68 |
-0.11 |
-9.02 |
7,914.51 |
緬甸 |
7.96 |
207.02 |
2,502.08 |
0.19 |
132.71 |
69,400.07 |
7.77 |
74.31 |
856.97 |
-7.57 |
58.4 |
-871.1 |
馬來西亞 |
2,106.58 |
15,493.13 |
635.47 |
1,103.56 |
6,891.61 |
524.49 |
1,003.02 |
8,601.51 |
757.56 |
100.54 |
-1,709.90 |
-1,800.70 |
菲律賓 |
1,047.67 |
9,378.07 |
795.14 |
811.41 |
6,964.16 |
758.28 |
236.26 |
2,413.91 |
921.73 |
575.15 |
4,550.25 |
691.14 |
新加坡 |
3,609.68 |
24,832.63 |
587.95 |
2,203.65 |
16,879.54 |
665.98 |
1,406.03 |
7,953.09 |
465.64 |
797.61 |
8,926.45 |
1,019.15 |
泰國 |
1,871.59 |
10,532.93 |
462.78 |
1,423.63 |
6,139.48 |
331.26 |
447.96 |
4,393.45 |
880.78 |
975.68 |
1,746.03 |
78.96 |
越南 |
118.3 |
10,871.45 |
9,089.74 |
62.74 |
9,026.28 |
14,285.95 |
55.56 |
1,845.17 |
3,221.28 |
7.19 |
7,181.10 |
99,810.11 |
資料來源:經濟部國際貿易局貿易統計系統http://cus93.trade.gov.tw/FSC3/FSC3050F.ASPX |
總括來說,相較於我國對東協的重要性正逐年降低,東協對我國經貿重要性不僅居高不下,甚至逐漸超越我傳統重要貿易夥伴美國與歐盟。2011年東協排名台灣第2大貿易夥伴,僅次於中國大陸;第2大出口市場,僅次於中國大陸;以及第3大進口來源,僅次於日本及中國大陸。2012年1月至10月,我國對東協進出口貿易總額達738.69億美元,較去年同期成長4.7%,其中出口值較去年同期成長9.7%,進口值減少2.96%,成長幅度雖遜於過去幾年的表現,但我對東協國家的出口已成為政府與企業拓展出口的重要目標市場。
三、東南亞經濟:從「世界工廠」走向「世界市場」
從1990年代迄今,隨著開發中國家經濟力量崛起,東南亞地區經濟實力不斷提升,經濟表現可謂優於全球其他地區。根據亞洲開發銀行(ADB)之報告,2011年亞洲整體實質GDP成長率為7.2%,2012年則預估為6.1%,其中在東協國家中,柬埔寨、印尼、寮國、緬甸、成長率都將超過6%,菲律賓、泰國、越南均將超過5%。另外,根據經濟合作暨發展組織(OECD)的預測,東協國家在2013~2017年間的平均經濟成長率可望達到5.5%,不僅重回2008年全球金融危機前的水準,更可望在全球經濟成長中扮演重要角色。
表3 ADB對亞洲經濟體2011~2013年重要經濟指標預測
單位:% |
項目/年度 |
實質GDP成長率 |
物價上漲率 |
經常帳餘額占GDP比率 |
地區或經濟體 |
2011 |
2012(e) |
2013(f) |
2011 |
2012(e) |
2013(f) |
2011 |
2012(e) |
2013(f) |
東南亞地區 |
4.6 |
5.2 |
5.5 |
5.5 |
3.9 |
4 |
5.5 |
3 |
3.2 |
汶萊 |
2.2 |
1.5 |
2.1 |
2 |
1.1 |
1.2 |
50 |
50 |
50 |
柬埔寨 |
7.1 |
6.4 |
6.8 |
5.5 |
3 |
4.5 |
-8.8 |
-9.8 |
-9.7 |
印尼 |
6.5 |
6.3 |
6.6 |
5.4 |
4.4 |
4.5 |
0.2 |
-2.1 |
-1.4 |
寮國 |
8 |
7.9 |
7.7 |
7.6 |
5.2 |
6 |
-15.8 |
-21 |
-22 |
馬來西亞 |
5.1 |
4.6 |
4.8 |
3.2 |
1.9 |
2.5 |
11 |
9.3 |
9.8 |
緬甸 |
5.5 |
6.3 |
6.5 |
4.2 |
6.4 |
6.6 |
-2.7 |
-4.6 |
-5 |
菲律賓 |
3.9 |
5.5 |
5 |
4.6 |
3.5 |
4.1 |
3.1 |
2.6 |
2.8 |
新加坡 |
4.9 |
2.2 |
3.8 |
5.3 |
4.1 |
3 |
21.9 |
16 |
16 |
泰國 |
0.1 |
5.2 |
5 |
3.8 |
3 |
3.2 |
3.4 |
0.1 |
-0.1 |
越南 |
5.9 |
5.1 |
5.7 |
18.7 |
9.1 |
8.6 |
0.2 |
-0.5 |
-2 |
註:1.東南亞地區包括庫克群島、斐濟、吉里巴斯、馬紹爾、巴布紐幾內亞、所羅門群島等國。 2.e為估計值;f為預測值。 資料來源:ADB,Asia
Development Outlook 2012 Update,2012年10月。
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根據ADB統計,2010年時,亞太地區中產階級人口合計約5.25億,【註1】占全球中產階級人口比例約28%;而預計至2030年時,亞洲中產階級人數將超越其他地區,成為全球中產階級中堅。事實上,亞洲國家除中國大陸與印度外,東協國家不僅是當前新興市場國家重要份子,印尼、菲律賓、越南、泰國、馬來西亞等因近年經濟快速發展,國民所得逐漸提高,消費能力大增,更面臨中產階級快速崛起的經濟結構與社會階層巨大變化。在東協國家中,不僅如泰國、馬來西亞工資節節上漲,包括越南、印尼等政府更陸續調高最低工資,及提高勞工相關待遇;此外,包括馬、泰、越南部分地區亦面臨缺工問題。這些變化均使得東協國家正走出倚賴廉價勞工與勞力密集產業為主的成長模式,逐漸走向產業專業分工與服務業導向的成長模式。
對台灣而言,1980年代台商至東南亞投資,主要著眼於當地豐沛、低廉的勞工與其他生產成本,尤其在1990年代,馬、泰、菲等國曾是台商在東南亞投資重鎮,尤其是台灣電子電機產業紛紛在當地投資設廠,引進相關技術與管理,對其產業發展貢獻甚鉅。近年以來,東協國家經濟潛力再度引起企業重視,在我國重返東南亞的行動中,政府與台商應繼續將東南亞視為「世界工廠」還是「世界市場」,涉及台商重新布局東南亞應以當地內需市場為重,抑或建立另一個加工出口或組裝出口基地的根本策略,不同產業應有不同產業的做法與策略。
此外,如為發展台灣服務產業,我國亦應積極鼓勵、協助服務業與相關製造業至東南亞投資布局,以提供台灣產業與台商拓展海外市場的支援,此類服務業包括金融、保險、醫療、教育、餐飲、觀光及其他具發展潛力的服務業等,實際案例如鼎泰豐、日出茶太等餐飲業者積極在東南亞國家展店,不僅成為服務業國際化的成功個案,也是宣揚台灣文化與軟實力的尖兵。
四、未來之展望─新南向政策的建議方向
東協10國已與周邊國家如中、日、韓、紐、澳逐步完成經濟整合,其中整合進展速度最慢的印度,亦已在日前宣布完成投資協定與服務貿易協定的談判,預計將在今(2013)年生效實施。中、日、韓三國亦已在去(2012)年11月20日宣布啟動三國FTA之談判。
更重要者,2012年11月間,東協高峰會議在柬埔寨舉行會議期間作成決定,各國同意在2013年正式展開《區域全面性經濟夥伴協定》(Regional
Comprehensive Economic Partnership,
RCEP)的談判,預計在2015年底完成談判。RCEP的成員國包含東協10國、中國大陸、日、韓、澳、紐與印度,預計將整合成為一個擁有35億人口,年生產總值占全球年生產總值三分之一的市場。對此重要發展趨勢,我國此時加強與RCEP主導成員東協國家間的經貿互動,將有助避免我國未來被排除在這個號稱全球最大的自由貿易區市場之外。
從產業佈局的角度而言,中、日、韓國業者近年來藉由與東協國家間簽署的FTA,已深入東協市場,並將東亞、東南亞、南亞間的供應鏈進行整合,其深耕東協市場的程度已超過我國過去在東南亞投資盛況,對東協國家的影響力更從經濟蔓延至社會、文化、教育層面,甚至價值觀之型塑。
針對東南亞各國近年經濟脫胎換骨,紛紛推出最新經濟或產業發展政策,如馬來西亞提出《馬來西亞政府轉型計畫大藍圖》,其餘如印尼、越南等亦有新的產業政策與外資政策,我國應進行個別國家未來發展方向之研究,以尋求未來可推動之新興或潛力產業。
此外,台灣企業自1980年代在東南亞投資布局,在未撤離東南亞的台商中,不乏在當地具有一定影響力業者,未來我國應大力借重這些台商組織與產業網絡,加強與東南亞各國產業合作,以融入當地區域經濟整合。台商在東協各國已有成功投資案例,不僅在當地營運情況良好,也是股票上市企業,可進行成功台商投資案例研究。
我國近來有部分重要投資案件,例如我國光石化、鴻海集團投資案等,為馬、印尼政府高度重視的指標性案件,我政府應全力協助、促成此類案件,並可適度強化雙邊關係,爭取我國推動實質關係的誘因或籌碼。
另外,我國過去長期推動東協經貿合作關係,實際上已建立眾多合作機制,惟其執行內容未必配合我與東協國家間經貿發展之需要而與時俱進。例如,台灣與東協多國早在1990年代即已簽署雙邊投資保障協定、避免雙重課稅協定等,但其協定內涵早已陳舊過時,無法反應台商投資活動所需。另外,我與東協國家間亦不乏簽署各類合作協議、備忘錄及雙邊諮商會議,惟其是否充分發揮功效仍待檢視。我國如欲重返東南亞,應全面檢討既有的雙邊協定、合作備忘錄、諮商機制等,使其切實發揮應有功效,以有效解決或改善與我貿易、投資、合作關係的事項。
最後,參酌日本的做法,我國亦應考慮將官方援助計畫(ODA)與能力建構活動(capacity
building)配合對東協國家的經貿拓展行動,一方面可協助我國企業爭取商機,另一方面亦可與東協國家逐漸建立「發展夥伴」(development
partnership)關係,深化我與東協國家間友善互利的長遠情誼。目前,日本是東協最大外援國家,除在2003年與簽訂東京宣言,承諾在3年內提供東協30億美元的經濟援助外,日本歷任政府全力支持對東協的經濟開發援助,並將經濟援助列入對東協較後進國家的援助重心,包括積極支援緬甸、柬埔寨、寮國等基礎建設、參與大湄公河開發計畫等。2006年,日本政府設立「日本東協整合基金」(Japan-ASEAN
Integration Fund, JAIF),目的在縮小東協區域內部經濟發展落差,提供各項軟硬體建設之支援,其作法均值得我國參考與借鏡。【註2】
【註1】 |
依據ADB之定義,中產階級係指依據購買力平價(PPP),每日家戶支出介於10~100美元,亦即每月家戶支出介於300~3,000美元之人口。 |
【註2】 |
JAIF為設置於東協秘書處之基金,由東協秘書處管理帳戶。每年舉行兩次會議,報告個別計畫施行狀況,以及對改善今後基金運用作檢討。 |