一、前言

　　「區域全面經濟夥伴關係協定」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）係由東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN），於2012年11月召開的第21屆東協高峰會正式提出，主要延續2011年第19屆東協高峰會（ASEAN Summit）所提出的「東協全面性經濟夥伴關係架構」（ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership）之規劃，在2015年完成談判的目標下，於今（2013）年5月9日至13日在汶萊首都斯里巴加灣市召開第1回合RCEP貿易談判委員會（Trade Negotiation Committee, TNC）會議，會中主要確認談判範圍及制訂後續談判工作計畫，並正式展開貨品貿易、服務貿易及投資等三個工作小組的諮商工作。

　　RCEP成員除東協十國外，尚包括中國大陸、日本、韓國、紐西蘭、澳洲及印度等六國，各國不僅經濟發展程度有一定差異，農業在產業發展的地位亦有所不同，所關切的農業議題更不盡相同。例如：紐西蘭與澳洲等農產品出口已開發國家一向主張農業自由化，要求撤除農產品關稅，以及排除食品衛生及動植物防疫檢疫（Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）等貿易障礙；但日本與韓國等小農淨進口國為確保農業永續發展，主張應給予敏感農產業適當的保護；其他像是泰國與越南等農產品出口開發中國家，則希望在享有特殊與差別待遇下，進一步擴大已開發國家的出口市場。也因此，農業應是RCEP談判的重要議題之一。

　　依RCEP目前公布的資料可知，其可能涵蓋的談判議題，包括貨品貿易、服務貿易、投資、經濟與技術合作、智慧財產權、競爭政策、爭端解決，以及其他議題，當中有哪些會涉及到農業議題，以及可能的內容為何，為本文觀察重點。以下將首先整理RCEP的談判進展，並特別就可能涉及的農業議題進行初步分析。

二、RCEP之現況及第一回合談判進展

　　自東協成立以來，除了內部整合不斷深化之外，亦積極加強對外的連結，其以東協為軸心（hub）的「東協加N」模式已成為亞太區域經濟整合之主流。如表1所示，現有5個「東協加一」業已涵蓋東協2011年41.50%的進口值以及39.48%的出口值，若再加上東協成員國間的內部貿易，其比重更接近80%。整體而言，RCEP經濟規模約占全球GDP的三分之一，人口數更高達30多億，占全球人口數的一半。故此，RCEP倘若順利完成，將成為全球最大的區域經貿組織。

　　然而RCEP是否能如期完成，仍有不小的挑戰，因RCEP以整合現有5個「東協加一」做為主軸，每個「東協加一」都已經優於WTO開放程度，加上每一個「東協加一」因應各會員國特色後，簽署內容都有所差異，如何整合成一個優於當前5個「東協加一」的區域貿易協定（Regional Trade Agreement, RTA），將考驗成員國對於進一步開放的決心。

　　以貨品貿易為例，每個「東協加一」中有不同的貨品貿易關稅減讓項目及稅率，不同國家採用不同的關稅減讓，甚至同一個國家對於不同的簽署國亦有不同的關稅減讓標準，需要合併；另再以服務貿易及投資為例，5個「東協加一」中，僅「東協加紐澳」、「東協加中國大陸」和「東協加韓國」有涉及此部分，因此對於未簽署服務貿易及投資協議的日本及印度，如何整合將是一項挑戰，而已簽署服務貿易及投資協議的紐西蘭、澳洲、中國大陸及韓國，其國民待遇與市場進入等開放程度亦不盡相同，因此，RCEP在2015年預定完成之前，仍有許多需要磨合及協商之處。

　　縱使，外界對於RCEP談判是否能於2015年如期完成仍抱持懷疑的態度，RCEP的第一回合談判已於5月中旬圓滿落幕，各項技術性諮商工作已正式展開。根據RCEP成員國於今年5月10日發布的「RCEP：第一次TNC會議聯合聲明」（RCEP：Joint Statement The First Meeting of Trade Negotiating Committee）可知，RCEP係在2015年完成談判的目標下展開相關工作，且根據2012年11月20日「RCEP成員國領袖宣布展開RCEP談判的聯合宣言」（Joint Declaration on the Launch of Negotiations for the Regional Comprehensive Economic Partnership）及2012年8月30日RCEP成員國部長簽署的「RCEP談判指導原則與目標」（Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership），使RCEP最終將實現一個現代的、全面的、高品質和互利的經濟夥伴關係協議，在該地區建立開放的貿易和投資環境，藉由區域貿易和投資的擴大，對全球經濟增長和發展做出貢獻。

　　聲明中強調RCEP談判的原則係以東協為核心（ASEAN Centrality），在現有各個「東協加一」自由貿易協定的基礎下，充分考量個別成員國多樣的環境與發展程度的差異，給予適當形式的彈性，例如特殊與差別待遇，而對於東協低度開發成員國，將進一步給予額外彈性。此外，RCEP規範內容亦會與WTO規範保持一致性，並持開放態度歡迎其貿易伙伴加入RCEP，惟必須在2015年完成談判後，才得以讓新成員國加入。

　　根據報導，RCEP第一次TNC會議係由印尼貿易部國際貿易合作處處長（Trade Ministry director general for international trade cooperation）潘巴格歐（Iman Pambagyo）主持，在為期五天的會議中，16個RCEP成員國在積極、建設性的氛圍中進行談判，並取得良好進展。會議重點在協商貨品貿易、服務貿易及投資三大議題談判範圍文件（scoping paper）之內容，包含談判範圍的一般指導原則，更包括特定議題談判項目或內容的細節指引。例如，就貨品貿易而言，RCEP最終貨品自由化程度要達到90%～95%，且於2018年先將貨品關稅降至較低程度，並對於發展程度較低的東協成員國給予優惠待遇。此外，RCEP成員國皆同意RCEP為整合ASEAN及其6個重要貿易伙伴國經濟的重要平台，透過RCEP將建立一個單一市場，並形成一個區域供應鏈（supply chains）。例如，在RCEP建立一個統一的原產地規則下，若某產品10%的價值是來自日本生產的原料，之後在印度加工，提高5%的價值，並加入澳洲的中間原料，使它增加15%價值，最後在泰國或汶萊製成最終產品。雖然這個產品是由很多不同國家的原料或加工製程而共同完成，但基於統一的原產地規則，其仍是一個原產於RCEP的產品。

　　最終，RCEP第一回合談判正式成立貨品貿易、服務貿易及投資談判工作小組，並在同意三大議題必須同時進行談判的基礎下，展開技術性諮商工作。除此之外，會中決定第二回合談判將於今年9月24日至27日在澳洲布里斯本舉行，屆時將討論成立環境、勞工與經濟合作等議題之工作小組，而日本則建議亦應就智慧財產權和競爭政策兩大議題成立工作小組，以保護RCEP成員國的智慧財產權以及確保公平競爭的經貿環境。

三、RCEP談判可能涉及的農業議題內容

　　一般而言，傳統的自由貿易協定涉及的農業議題不外乎與貨品貿易有關，包括市場開放（關稅減讓）、原產地規定及SPS議題，部分自由貿易協定或可能考量農產品市場開放的敏感性，而在一般防衛條款外，針對農產品訂有特別防衛機制（special safeguard mechanism, SSM）條文，或是考量農產品出口補貼造成的貿易扭曲效果，而特別針對農產品要求取消出口補貼，除此之外，像是在服務貿易、投資或爭端解決中幾乎不會針對農業另行規範。

　　然而，近年興起的經濟合作協定或區域整合協定中的新興議題，例如與貿易有關的智慧財產權、環境或經濟合作等議題，則開始逐漸有涉及農業的議題，像是在智財權章節下可能對地理標示議題有所規範，在環境章節下可能對自然資源的使用及資源保護有所規範，在經濟合作章節下可能針對農業進行經濟合作等，除此之外，其他競爭政策，以及在這些優惠貿易協定下的新興議題，會直接涉及農業者仍相對少見。

　　由於RCEP談判正在進行中，而由第一回和談判所公布的資訊來看，尚無法確知涉及農業議題之內容，但考量RCEP係以整合現有5個「東協加一」做為主軸，故將以現有的5個「東協加一」中所涉及的農業議題內容為基礎，來進一步推敲在RCEP談判中涉及農業議題之可能內容。

　　表1為檢視5個「東協加一」涉及農業議題之章節內容，從中可知5個「東協加一」中與農業有關者，主要還是農產品的市場開放（關稅減讓）與原產地規則，惟5個「東協加一」中都沒有農產品的SSM，且除「東協－澳紐」外，皆無特別提及農產品的出口補貼；其次除「東協－印度」外，其他4個「東協加一」皆有針對SPS議題加以規範，並皆設有SPS的工作小組或委員會以處理相關SPS措施的調和或諮商；而在新興議題中，大致上皆有經濟合作的章節，且除「東協－澳紐」外，其他協定皆有提及農業為優先進行經濟合作的領域；而有關智慧財產權章節，則只有「東協－澳紐」中有特別提及成員國可以依國內法及WTO的與貿易相關智慧財產權協定（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Right, TRIPS）來保護地理標示。

　　基於上述，RCEP可能涉及的農業議題仍應以貨品貿易的市場開放議題、原產地規則及SPS規定為主要重點，且市場開放議題下應不會採用SSM的保護方式，以及不會特別對農業補貼等予以規範。至於在智慧財產權議題中，除非澳洲、日本等已開發國家相當堅持，並用此作為與其他開發中成員國關切議題交換，不然對農產品予以實質地理標示規範的可能性應相當小，即便有提及，亦應屬於原則性規範，或包含特殊與差別待遇。

　　進一步，以貨品貿易的市場開放議題為例，比較5個「東協加一」的關稅減讓模式，「東協－中國大陸」、「東協－韓國」及「東協－印度」大致上是採取與東協自由貿易區相同的模式，先將產品分類後，再依各類產品有其不同的降稅幅度與期程，故其關稅減讓之彙整非以減讓表呈現，而是以各類型產品清單方式呈現；而「東協－日本」是以日本對外洽簽經濟伙伴協定（Economic Partnership Agreement, EPA）常用的關稅減讓模式為主，即先區分各類降稅期程後，在直接於減讓表各項產品中標註適用的期程類型；至於「東協－澳紐」則無特別的關稅減讓模式，而是由各國直接在減讓表中註明降稅期程。

　　雖然這5個「東協加一」的關稅減讓模式不盡相同，但基本上，其皆考慮東協成員國經濟發展程度不一等現實問題，給予個別國家無論是降稅期程或執行年期限等特定的彈性，尤其是較晚加入東協的柬埔寨、緬甸、寮國及越南（簡稱ASEAN-4，其他汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡與泰國則簡稱ASEAN-6），一般來說，其均可享有相對較低的降稅幅度及較長的降稅時程。此外，在農產品部分，5個「東協加一」皆允許將各國敏感農產品排除在自由化清單之外，抑或給予較長期程、較小降幅，甚至最終年無須降稅至零的彈性，預料RCEP同樣會給予成員國相當彈性及自由度的農產品關稅減讓模式。

四、小結

　　一般認為，RCEP相較TPP談判起步較晚，但RCEP應比TPP更容易實現，其原因不僅在於RCEP已有5個「東協加一」為基礎，更重要的是RCEP的談判目標相對務實，不若TPP追求的高標準，而是在考量成員國的個別差異下，先求取得貨品貿易、服務貿易及投資等三大議題進展。

　　自RCEP成形後，我國政府亦已持續表達參與意願，惟RCEP已明確規定要等2015年完成基本內容後，才可能讓新成員國加入。由於RCEP是由東協主導，故我國若要取得加入RCEP的機會，在2015年前亦應持續與東協成員國建立更深化的經貿合作關係，以爭取東協成員國的認同，作為我國未來加入RCEP之基礎。

　　然而，我國為農產品淨進口國，在小農生產型態下，生產成本相對較高且不具價格競爭力。面對澳洲、紐西蘭、泰國、印尼、馬來西亞及越南等農產品出口國，在加入RCEP後我國農業不可避免會受到部分衝擊，但由前述分析可知，RCEP相對TPP在農產品關稅減讓上將給予更多彈性及自由度，並非百分百產品皆須降稅為零，因此，對我國農業部門而言，加入RCEP所需承受的壓力應較加入TPP相對較小。