美國科技業擔憂新規範將對出口及外人投資形成阻礙
- 鐘綉婷
- 2018/12/13
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- WTOepaper630
美國國會於今（2018）年8月通過《出口管制改革法》（Export Control Reform Act），就涉及敏感性技術之出口與投資事項，強化管制密度。於投資方面，美國財政部投資安全辦公室（Department of Treasury Office of Investment Security），依據《外國投資風險評估現代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA），制定《關於審查外人和關鍵技術交易之暫時性規則》（Determination and Temporary Provisions Pertaining to a Pilot Program To Review Certain Transactions Involving Foreign Persons and Critical Technologies），並於11月10日透過美國外資投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）對外發布航太、鋁、電腦、電信、半導體、生物技術等27個行業的試點計畫，並對外國投資實施風險評估。
此次試點計畫涉及兩個主要變化：（1）擴大CFIUS的管轄範圍，以涵蓋特定行業與子行業中涉及關鍵技術的部分非控制性、非被動性投資；以及（2）由自願性改為強制要求各公司提交聲明，且未能提交聲明者可能面臨重大處罰。此外，《出口管制改革法》亦為商務部產業安全局（Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, BIS），所主管之涉及商用、軍民兩用與較低軍事敏感性等物品之出口、再出口或移轉予終端使用者、或其終端用途、或其目的地等事項之《出口管制規則》（Export Administration Regulation, EAR），提供法令依據，並將BIS既有之實務作法予以明文規範。基於擔心中國大陸試圖利用外國投資吸收美國的關鍵技術，對此，商務部主張特定技術在出口銷售或完成外國許可交易前，應進一步受到監管審查和批准。
上述關鍵技術包括生物技術、人工智慧和機器學習、數據分析、物流、機器人、先進材料，以及監控等14項攸關美國國家安全的特定技術而對其進行出口管制，避免對國家安全造成威脅與遏止間諜活動。根據該法，商務部必須對其負責的出口管制清單定義明確內容，因此其希望針對「一般性技術」（general technologies）的分類取得更多建議，例如從人工智慧和量子電腦到先進監控技術及其涵蓋的子類別，如分子機器人。為此，商務部從今年11月19日起，針對新技術之識別標準，召開為期30天的公眾意見徵詢，以利制定出口管制清單並定義出明確內容。
然而，商務部針對新規範所採取之行動卻引發業者兩大疑慮，一係美國商務部的出口管制清單，可能對部分廣泛應用的新興技術定義過廣；再者，商務部的認定將會影響CFIUS對於涉及關鍵技術之投資審查範圍；若認定過廣，便會實質地擴大審查範圍。
在定義方面，軟體資訊產業協會（Software and Information Industry Association）公共政策資深副總經理馬卡錫（Mark MacCarthy）表示，目前最大的問題在於技術的「一般性定義」。軟體產業聯盟（The Software Alliance, BSA）政策主管特龍科索（Christian Troncoso）亦表示，商務部希望新技術識別標準能納入現存且已廣泛應用之技術，如人工智慧與其涵蓋的子類別（包括語音識別、決策支持系統和機器學習技術）。不過蘋果（Apple Inc.）、IBM和微軟（Microsoft Corp.）等公司，則擔心新技術的識別標準可能對部分技術定義過廣，且人工智慧、機器人和生物技術等並非必然會對國家安全構成威脅。因此，部分業者正設法減緩規則制定時程，希冀延長公眾意見的徵詢期間。包含由上述業者組成的聯盟在內，美國商會（U.S. Chamber of Commerce）、商業圓桌組織（Business Roundtable）和消費科技協會（Consumer Technology Association），以及資訊科技業協會（Information Technology Industry Council）等14個團體，已於11月28日簽署一封信件，要求商務部將意見徵詢期間延長至90天，以便議員和公司有更多時間進行審議。特龍科索對此表示，30天期限係造成業者焦慮的原因之一，因為美國出口管制體制很可能徹底被改變。
於投資審查方面，由於出口管制清單已對關鍵技術有所定義，因此商務部的認定將會影響CFIUS對關鍵技術之投資審查範圍。美國知名律所Fenwick & West LLP之反壟斷和貿易監管部門主管奧斯特勞（Mark Ostrau）對此表示，若商務部認定過廣，便會實質上擴大審查範圍。知名律師麥克布賴德（Thad McBride）亦認為，新規範可能導致有意投資該技術的外資須進行更繁瑣的審查程序，影響外人投資美國公司之意願。科技公司也擔憂新規範將扼殺美國外來投資的機會，尤其是來自中國大陸的投資。對此，美國商務部發言人表示，該部門目前正在審查收到的公眾意見，政府係以保護國家安全為主要目標，不會對美國商業部門跟上國際新興領域的步伐造成阻礙。
【由鐘綉婷綜合報導，取材自經貿資訊網，2018年11月5日；International Trade Daily，2018年12月6日】