發展動態

北美自由貿易協定（North American Free Trade Agreement, NAFTA）自美國總統川普（Donald Trump）上任後重啟談判至今已歷時1年多，在今（2018）年8月與墨西哥達成美墨雙邊協議後，9月30日，美國與加拿大發表聯合聲明，確定就NAFTA關鍵議題上達成共識，且可望更名為「美國－墨西哥－加拿大協定」（United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA）。USMCA將有助於繼續維持美、墨、加3國的自由貿易架構。

美國與墨西哥於2018年8月就NAFTA修訂達成協議後，加拿大隨即與美國展開雙邊談判；然兩國於酪農業市場開放、爭端解決機制、智慧財產權及汽車關稅等議題上遲遲未果，為NAFTA談判增添不少變數。然而，加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）於9月30日緊急召開內閣會議，隨後即傳出美加就上述關鍵議題達成協議。

首先，針對倍受矚目的爭端解決議題，加拿大在此次談判中不僅保全此機制，美方官員更於隨後公開表示，強調NAFTA第19章的爭端解決機制將「一字不差」的保留。先前加拿大外交部長方慧蘭（Chrystia Freeland）曾表示，加拿大將爭端解決機制視為制衡美國對外採取措施之工具。基此，保全原NAFTA第19章之規定將可使加國木材業者免於美國徵收反傾銷稅之衝擊。

其次，就開放酪農市場來看，原先杜魯道堅持採取「供應管控」（supply management）機制，且加拿大政府自1970年代以降即對牛奶、雞蛋與家禽之產量及價格採取配額規定。然而，USMCA中，加拿大選擇以開放酪農市場換取保全爭端解決機制；此舉大幅引發加國酪農業者之反彈聲浪，強調該協定將導致美國出口大量乳製品至加拿大。

再者，智慧財產權議題上，長期以來，加拿大為保存國內文化而對相關產業進行補貼，此舉已與美方之立場背道而馳。不過，根據此次談判結果，加拿大將繼續享有與原先NAFTA相同之規定，文化創作產業將予以豁免。

最後，就汽車議題而言，加拿大暫時免於美國汽車關稅之威脅，且據USMCA規定，75%之汽車零組件需為北美製造，較現行之62.5%高出許多。對此，加拿大汽車組件製造商會理事長於受訪時表示，加拿大汽車市場可望立即受惠於該項規定，強調此舉將大幅提高對汽車製造產業之投資，有助於鞏固國內汽車產業之就業市場。不過值得注意的是，於聯合聲明中，川普並未實質回應是否將取消對加拿大進口汽車，依《1962年貿易擴張法》第232條所課徵之國安關稅。

特別值得注意的是，在USMCA第32條第10項中，對於成員與非市場經濟國家（Non-Market Country）簽署雙邊貿易協定（Free Trade Agreements, FTA）亦進行了規範。根據USMCA，若任一成員欲與非市場經濟國家進行FTA談判，該成員必須在談判開始的3個月前知會其他成員，並提供相關談判資訊。若該成員準備與此非市場經濟國家簽署FTA，最晚則須在簽署前30天交付協定的內容及附件予其他成員進行審查，且在該FTA簽署後，其他兩個成員可以選擇於60天內退出USMCA協定，並自行簽署雙邊FTA。

由於美國與中國大陸的貿易戰仍持續進行中，若干專家認為USMCA條文中的「非市場經濟國家」係指中國大陸，且於USMCA中加入此條款，即是避免中國大陸透過與加拿大或墨西哥簽署FTA，將此兩個國家作為後門（back door），使中國大陸產品得以低關稅銷售至美國市場。

對此，加拿大首席談判代表維克斯（John Weekes）出面緩頰，表示在原NAFTA協定中早有相類似規範，允許任一成員因任何原因終止協定，USMCA第32條本質上和NAFTA規範並無太大差異，且加拿大和任何國家進行自由貿易談判的權利，並不會因簽署或加入USMCA而受影響。加拿大總理杜魯道也表示，中國大陸在全球貿易中扮演一重要角色，加拿大會在對加拿大人民有利的前提下，增進與中國大陸的貿易關係。

除此之外，USMCA更針對締約國之貨幣政策加以規範。在今年10月11至12日，由國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）與世界銀行（World Bank, WB），舉行的年度會議上，美國財政部長梅努欽（Steven Mnuchin）特別強調，認為USMCA第33章「總體經濟政策和匯率」（Macroeconomic Policies and Exchange Rate Matters），可作為美國未來對外談判的範本，以對締約國之貨幣市場進行規範。

依據USMCA第33章規定，各締約國承諾將遵守IMF規範，避免透過操控貨幣匯率或國際貨幣體系而取得不公平競爭利益。同時，各締約國須履行下列義務，包括：（1）維持由市場決定匯率的機制；（2）避免貨幣競爭性貶值（competitive devaluation），包含干涉外匯市場，以及（3）實踐經濟學基本原理，加強總體經濟和匯率的穩定性。

另一方面，USMCA第33章亦訂有透明化規範，要求各締約國須於每月定期依據IMF的格式揭露外匯存底資訊，回報任何對外匯市場的干預措施，並於每季公布國際收支平衡表及進出口狀況。另外，締約國將依USMCA設立「總體經濟委員會」（Macroeconomic Committee），於會議中審視各國的總體經濟和匯率政策，以及加強貨幣相關資訊的透明性，並規範若一國在不得已的情況下需要介入貨幣市場，則須知會並諮詢其他締約國。當有締約國認為其中一方的做法不符合第33章的規範時，須先展開「資深代表諮商」（Senior Representative Consultations）程序；若經諮商仍無法取得共識，雙方下一步可啟動「締約國與締約國間之爭端解決程序」予以解決。

於會議上，梅努欽除表示美國不排除在未來對外洽簽的貿易協定內納入與USMCA相同的貨幣專章外，同時對今年人民幣大幅貶值進行批判，更直言，匯率談判將是解決美中貿易衝突的一大關鍵。此外，梅努欽更指出未來和日本的貨品貿易協定（Trade Agreement of Goods, TAG）談判中，可能會加入與貨幣相關的條文。對此，日本經濟大臣茂木敏充（Toshimitsu Motegi）表示，目前日本和美國的TAG談判中，尚未提及任何與貨幣相關的議題。

【取材自中央社、Inside U.S. Trade，2018年10月1日；International Trade Daily、Financial Post，2018年10月2日；路透社，2018年10月3、11、14日】

重點評析

儘管美國與加拿大在NAFTA重啟談判期間多有磨擦，談判曾多次陷入僵局，但雙方終究搶在最終期限內各自讓步，同意維持三方貿易協定，並將NAFTA協定更名為USMCA。歸納而言，美墨加3國在USMCA協定下已達成下列共識：加拿大最終承諾開放其乳製品市場，以換取保留原NAFTA第19章「有關反傾銷與反補貼爭端解決與審查」；美國則在加拿大文化排除條款及16年落日條款表現其彈性。此外，USMCA在汽車原產地規則、貨幣條款及與非市場經濟國家之FTA等議題亦有相當突破。

綜觀USMCA談判歷程，可發現美國在談判期間不斷製造談判籌碼，以迫使加墨兩國讓步，包含自今年初起美國針對進口鋼鋁加徵232國安威脅關稅，5月又啟動232條款汽車與零組件國安威脅調查均屬之。美國選擇此兩類產品的原因，在於鋼鋁及汽車產品均為美國「鐵鏽帶」（rust belt）各州的重要產業，同時也是加拿大與墨西哥具有重要經貿利益的出口產品。故在這兩個232案的壓力，加上其他非經貿利益考量下，加墨兩國最終與美國達成共識並完成USMCA協定之談判。對此，川普總統表示，此一強硬談判模式未來可能成為美國對外談判的模板，並套用在與歐盟、日本或中國大陸的談判上。

至於談判議題方面，美國主要聚焦於農產品開放及汽車二項議題。首先，在農產品開放方面，美國要求加拿大必須透過採購、市場開放等方式，擴大美國農產品市場進入。此舉不但可對美國農業州選民交待，更有助於緩解因美中貿易戰中所造成美國農產品出口壓力之效果，故可推論未來農產品開放議題將成為美國對外談判重點之一。

其次，關於汽車議題部分，USMCA幾乎全盤採納美國對汽車原產地之提案，包括提高汽車的區域價值含量，由62.5%提高至75%；汽車使用的鋼鐵及鋁材料須有70%來自北美；以及新增汽車之勞工價值含量規定，明定汽車價值40%至45%應由時薪16美元以上的高工資勞工製造。儘管美國認為USMCA之汽車原產地規則可提升北美汽車產業競爭力，吸引外資並讓汽車產業回流至美國，增加美國勞工的工作機會；但依據美國彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics, PIIE）分析，結果將與其預期完全相反。

詳細而言，未來所有汽車業者如為取得USMCA的免稅待遇，勢必要增加採購北美汽車零組件，甚至將產線移至北美，以符合USMCA原產地規則。但PIIE分析，USMCA原產地規定要求提高汽車區域價值含量，並使用的北美鋼鐵、鋁材及汽車零組件，並提升汽車產業勞工工資，顯將提高北美汽車生產成本，導致北美汽車銷價提高，進而影響消費者購買北美汽車的意願，寧願選擇來自歐洲或亞洲的進口汽車。

另一方面，對於汽車產業下之客車製造業者而言，由於美國對進口客車所課關稅僅2.5%，相較之下，如遵循USMCA原產地規則的成本更高昂，客車業者可能選擇支付2.5%關稅，而不願遵守USMCA規則取得免稅待遇。基此，為避免發生前述情形，川普總統未來可能將對進口汽車加徵20%至25%的232關稅，以免影響美國汽車產業。

對此，由於美國汽車市場位居全球第二位，在2017年銷售總計1,723萬輛汽車，故值得持續關注美國汽車政策的動態發展。此外，臺灣為全球汽車產業供應鏈的一環，依據統計，2017年上半年度的臺灣汽車產業總產值為新臺幣2,065億元，其中汽車整車產值為新臺幣927億元，汽車零組件產值為新臺幣1,138億元。且於2017年間，國產汽車零組件有一半以上供作外銷，並以美國為首要出口市場，故在USMCA汽車原產地規則及美國汽車政策的背景下，全球汽車產業供應鏈隨時可能發生變動，我國臺商應時刻注意情勢發展，以提早進行布局。（鄭昀欣）