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NAFTA重談之進展與意涵分析

中華經濟研究院WTO及RTA中心　顏慧欣副研究員、鄭昀欣輔佐研究員
2018/06/28
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WTOepaper606

一、背景

　　美加墨三國於去（2017）年8月重啓「北美自貿協定」（North America Free Trade Agreement, NAFTA）談判，至今（2018）年6月初，已完成七個談判回合，並在第七回合後，改為一系列部長級與高級官員會議，以加速談判進展。歷經第七回合談判後，NAFTA談判中被稱為「毒藥丸」（poison pills）的五項議題，僅於「汽車原產地規則」之議題上，取得相當共識。反觀落日條款、爭端解決機制、政府採購以及農產品市場進入之談判，則仍然陷入僵局。由於美國2015年《貿易授權法案》（Trade Promotion Authority, TPA）之限制，川普政府最遲應於今年5月17日完成談判並通知國會，然該項期限已過，不但NAFTA談判依舊持續進行中，2015年《貿易授權法案》，亦需於7月1日前獲得美國國會同意更新；故NAFTA的未來將面臨若干不確定因素。本文將先回顧NAFTA重新談判之進展階段，接著分析影響談判完成之關鍵及膠著議題，最後探討其可能意涵。

二、2018年NAFTA談判進展

　　至2017年12月底止，NAFTA已舉行了五個回合談判。儘管美加墨三國，希望能於2018年墨西哥總統大選，以及美國國會期中選舉前，完成NAFTA協商，然加拿大及墨西哥對於美國新提出的重大議題始終未有交集。由於談判進展不佳，故三國均同意於2018年初展開後續談判。因此NAFTA在今年已進行兩個回合談判，分別是今年1月21～29日於加拿大蒙特婁的第六回合談判，以及2月25日至3月5日的第七回合談判。

（一）NAFTA第六回合談判進展

　　相較於去年三國似乎陷入談判僵局的情形來看，今年初第六談判回合，已相對有些進展與曙光，於本回合有所進展甚或達共識的議題，包含電子商務、電信、反貪腐及食品安全與動植物防疫檢疫措施（Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）等。本回合談判結束後，美國貿易代表萊泰澤（Robert Lighthizer）、加拿大外長方慧蘭（Chrystia Freeland）和墨西哥經濟部長瓜哈爾多（Ildefonso Guajardo），以個別而非共同的方式對外發表聲明。首先，萊泰澤指出，談判三國雖已開始著手處理核心議題，但談判進度過於緩慢，故敦促各國應加速完成談判。加拿大外長方慧蘭則相較萊泰澤樂觀，她表示加拿大對目前談判進度相當滿意，並讚揚，美加墨三國已就根本議題展開建設性對話。至於墨西哥經濟部長瓜哈爾多，也認可美加墨三國對NAFTA關鍵議題的談判進展，並肯定目前的談判方向。

　　儘管三國談判代表對外均同意談判有所進展，然皆不否認後續挑戰仍高。加國過去對核心議題之立場較為堅持，但於本次回合談判期間，加國已在汽車原產地規則、5年落日條款及爭端解決機制等三項議題，提出更具彈性的對應方案。首先，在汽車原產地規則方面，加拿大在本回合首度提出提案；主張原產地認定方式應跳脫傳統限於實體貨品之概念，擴大思考對汽車或零件（鋼鐵、鋁材）在NAFTA區域內進行研發，包括智慧財產權及軟體活動，也可納入「區域價值含量」（Regional Value Contents, RVC）認定範圍^[1]。

　　其次，在落日條款方面，加拿大有別於美國提案，提出5年「檢討（review）條款」，以定期檢討NAFTA協定內容並予以修正，以確保NAFTA協定運作良好；此提案與墨西哥先前的提案相仿。再者，關於投資人與地主國間，爭端解決機制方面，由於美國堅決採用各締約方「可選擇性」（opt-in），運用「投資人對地主國爭端解決機制」（Investor to State Dispute Settlement, ISDS），因此加拿大認為持續談判並無任何實益，故表明下一步考慮將美國排除在ISDS機制外，改與墨西哥以雙邊為基礎進行ISDS談判。

　　另一方面，加拿大在本回合談判中，首次拒絕在NAFTA協定下納入「未來最惠國待遇條款」（most-favoured nation-forward clause）。所謂「未來最惠國待遇」原則，係指任一NAFTA締約國如與其他國家簽署協定，並進一步對服務業之市場開放作出更優惠承諾時，該承諾將自動適用於NAFTA所有締約國。對此，加拿大於該回合提案拒絕納入未來最惠國待遇條款；易言之，未來加拿大於其他貿易協定下作出更為優惠的市場進入承諾時，該項承諾將不得適用於美國及墨西哥^[2]。

（二）NAFTA第七回合談判進展

　　隨後NAFTA於今年2月25日至3月5日，在墨西哥市展開第七回合談判。整體而言，本次談判共完成3章，包含「良好法規作業」（Good Regulatory Practices）、「公告及行政行為」（Publication and Administration）以及「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施」（Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）；同時並完成「化學製品和專利食品配方」（Chemicals and Proprietary food formulas）之部門別附件。此外，NAFTA三國在電信及技術性貿易障礙（Technical Barriers to Trade, TBT）的討論，亦取得實質性的進展，並同意將能源議題列為專章討論。儘管如此，關於汽車原產地、落日條款、爭端解決機制等重要議題在本回合未有任何突破性進展。

　　美國貿易談判代表萊泰澤於會後指出，本回合談判未達成原本期待，亦即整體NAFTA談判上並無足夠進展。同時，萊泰澤也表明倘若談判過程往後拖延，三國將受更多政治性因素干擾。在七次談判回合後，預計約有30章的NAFTA協定，僅完成其中6章，後續尚有若干極具爭議性之章節有待討論，為此美國敦促加、墨兩國加快談判腳步^[3]。萊泰澤強調，美國希望NAFTA協定可成為三方滿意的協議；但若談判結果不如預期，則美國將分別與加拿大及墨西哥展開雙邊貿易協定談判^[4]。另一方面，雖然美國於今年3月1日宣布將對進口鋼鋁產品，分別課徵25%及10%之進口關稅，但美國特別將加拿大及墨西哥列入暫時豁免名單，並表明是否永久排除加墨兩國之進口鋼鋁產品，端視NAFTA協定之談判結果而定。

　　對此，加拿大外交部長方慧蘭表示，同意加快NAFTA談判腳步，但美國向全球加徵鋼鋁稅並無助於NAFTA協定談判進展；同時，若美國決定對加拿大課徵鋼鋁稅，加拿大亦會採取適當措施反擊，以保護其國內產業與勞工。至於墨西哥經濟部長瓜哈爾多亦對NAFTA談判感到樂觀，並認為第七回合談判結果可謂「相當有效率」。另一方面，瓜哈爾多對美國開徵鋼鋁稅的做法表示反對，認為此舉將傷害美墨兩國的貿易關係，並宣稱若美國對墨西哥鋼鋁產品採取關稅措施，墨西哥已準備好對應的措施予以反制。

三、NAFTA談判之關鍵及膠著議題

　　NAFTA談判中有五項被視為具高度爭議性的「毒藥丸」議題，其甚至是可能導致NAFTA破局的因素。包括汽車原產地規則、爭端解決機制、政府採購市場開放、NAFTA落日條款，以及農產品市場進入（特別是加國乳品市場）等五項議題。據悉在第七回合談判後，僅有汽車原產地議題已取得共識，其他議題未有太大進展。茲針對三國已有實質討論之提案內容予以分析說明。

（一）汽車原產地規則

　　鑑於美國與加墨兩國之貿易逆差主要來源係汽車及其相關零組件，故美國自NAFTA第一回合談判，即一再訴求提高汽車「區域價值含量」門檻，及提升美國零組件「自製率比例」。目前NAFTA協定要求的汽車區域價值含量為62.5%；對此，美國於第四回合談判，正式提議將汽車區域價值含量比例提高至85%，整車組裝之美國自製率至少須達50%。

　　加拿大在第六回合則主張，原產地認定方式應跳脫傳統限於實體貨品之概念，擴大思考對汽車或零件在NAFTA區域內進行研發活動，也可納入「區域價值含量」認定範圍。

　　美國於第七回合後續討論裡納入加拿大意見並提出新提案，將汽車區域價值含量由62.5%提升至75%，同時額外新增4項要求，包含汽車須含有70%的北美鋼鋁產品，同時75%的核心汽車零件（例如引擎、傳動裝置或汽車底盤）、70%的主要汽車零件及65%的次級汽車零件須為北美產品，方可被視為原產於北美。針對前述區域價值含量之要求，美國允許締約國企業享有4年過渡期；企業如可證明有「適當勤勉」（due diligence）之情形，則可再延長2年。另一方面，美國同時要求輕型貨車及貨卡車（pickup trucks），須分別有40%及45%係由高工資勞工（workers in high-wage zones）所製造；所謂高工資勞工係指時薪至少16美元的勞工。前述之40%及45%比例，其中15%可為企業之研究發展、產品開發、行銷及軟體成本；換言之，在符合前述條件下，輕型貨車及貨卡車僅須有25%及30%係由高工資勞工所製。

　　對此，墨西哥則提出相應提案，要求汽車之北美自製率應為70%，並以至少10年為期予以分階段實行；同時，墨西哥要求汽車須含有30%的北美鋼鋁產品，且汽車須有20%係由高工資勞工所製造。儘管加墨兩方提案有相當落差，但加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）對外透露，目前已討論出三方均可接受的相關提案，惟仍無法獲知確切提案。

（二）落日條款

　　美國在過去NAFTA談判裡，一再要求應於協定內增加以5年為期的落日條款；亦即除非經締約三國同意更新（renew）協定，否則NAFTA協定將於5年後自動終止。相較於美國提案，加拿大在第六回合則提出定期檢討條款，允許締約國定期檢討NAFTA協定內容並予以修正。此項提案與墨西哥過去提案內容相仿。整體而言，墨西哥及加拿大均稱落日條款為不切實際（non-starter）；儘管美國副總統彭斯（Mike Pence）曾於今年5月致電加拿大總理杜魯道，明言落日條款為完成NAFTA協定之前提，但杜魯道強調，絕無可能簽署含有5年落日條款之NAFTA協定^[5]。

（三）投資人與地主國爭端解決機制（Investor to State Dispute Settlement, ISDS）

　　關於投資人對地主國爭端解決機制方面，美國提議各締約方「可選擇性」運用ISDS機制。對此，加拿大在過去談判期間，主張於NAFTA協定納入類似於「歐加全面經濟貿易協定」（Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA），採用之「投資法庭體系」（Investment Court System, ICS）制度，至於墨西哥所提之ISDS草案，則偏向跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP）的版本。然而，在第六回合談判期間，鑑於美國立場堅決，加拿大表明會考慮將美國排除在ISDS機制外，改與墨西哥方以雙邊為基礎進行ISDS談判。此項提案意謂著加國或墨國企業將不能透過ISDS機制申訴美國政府；惟相對的，美國企業也無法對加國與墨國政府運用ISDS救濟。

（四）未來最惠國待遇

　　加拿大在第六回合談判期間提議拒絕適用「未來最惠國待遇」原則。實際上，NAFTA及TPP協定均已納入未來最惠國待遇原則，但在WTO服務貿易協定（Trade in Services Agreement, TiSA）談判時卻遭受到歐盟的強力反對。儘管加拿大在TPP下亦已接受該項原則之適用，但在NAFTA談判時卻反轉立場；據悉，加拿大此項提案係回應美國在NAFTA下，不願提供更佳的市場進入承諾。對此，美國貿易談判代表萊泰澤表示，依該項提案，則未來加拿大與其他國家締結協定，可能有加拿大賦予美墨兩國的待遇低於其他國家之情形，美國對此無法接受。至於墨西哥則未有任何評論^[6]。

四、後續三方會議之發展

　　按照NAFTA三國原本表定的談判期程，原本預計將於2018年4月8日在美國華盛頓召開第八回合正式談判。但為進一步加快談判，在美國貿易談判代表萊泰澤的堅持下，三方同意改為舉行一系列高級官員暨部長級會議，並儘快達成「原則性協定」（agreement in principle），以避免受到2018年7月1墨西哥總統大選、TPA所授權之期限於7月1日到期，以及11月美國國會政治期中選舉等外在政治環境之干擾。

　　儘管如此，至2018年6月初為止，美加墨三方並未發布任何有關談判的聯合聲明或原則性協定。萊泰澤更於5月17日發表聲明，對NAFTA談判進展表明不滿，認為距離達成共識尚遠，特別是在智慧財產權、農產品市場進入、微量條款（de minimis）、。能源、勞工、原產地規則及地理標示等議題仍有歧見^[7]。

　　在NAFTA五項「毒藥丸」議題上，目前美國在汽車原產地提案已有所轉變，且墨西哥亦提出相應提案，據悉三方已討論均可接受的相關提案，惟仍無法獲知其詳細提案內容。至於落日條款、爭端解決機制、政府採購以及農產品市場進入（特別是加國乳品市場）等議題亦未有太大進展。

　　此外，依據2015年TPA第106（a）條規定，川普政府必須於簽署貿易協定前90天通知美國國會，並在簽署前60天公開協定文本。然而，由於美國將於2018年年底進行國會期中改選，故川普政府如欲由本屆國會議員進行表決，以免國會改組後遭到阻攔，則必須趕在2018年5月17日前完成談判。惟目前5月17日的期限已過，NAFTA談判仍持續進行，故為解套此問題，美國眾議院議長萊恩（Paul Ryan）建議，或可由美國貿易委員會（International Trade Commission, ITC），先在簽署協定前105天完成其經濟分析報告，為川普政府爭取數週之空間^[8]；惟川普政府也不排除改與加拿大及墨西哥分別簽署雙邊貿易協定之可能性^[9]。

五、NAFTA未來發展與對區域整合之影響

　　NAFTA乃為美國川普總統迄今唯一正式展開之經貿談判議題，外界期望透過其談判成果以進一步瞭解美國立場。美國原期待NAFTA重談能在2017年底前完成，畢竟2018 年將面對墨西哥總統大選（7月），美國TPA授權期限到期（7月1日；據悉川普政府已取得兩黨同意延長至2021年），以及11月美國國會政治期中選舉等重大政治變數。如今NAFTA重新談判已確定於2018年年中仍無法完成，則其後續進展將無法避免受到這些外在政治環境變化之影響。對此，倘若NAFTA無法在這些變數影響談判前獲得共識，則2018年底要完成談判之挑戰便會提高。

　　依訊息指出，針對上述五項膠著（毒藥丸）議題，加國原本立場較為堅持，但已表示可在包括汽車原產地規則、5年落日條款以及爭端解決機制等三項議題有彈性。此外，加、墨談判官員私底下指出，實際上約有40%談判議題大致達成共識。畢竟NAFTA已有24年的歷史，於此期間美加墨三國更加緊密的經貿與產業價值鏈架構，已非加、墨單方面仰賴美國之結構。以美墨產業鏈關係為例，美國與墨西哥貿易中，40%的進口及75%的出口為中間材或半成品，可見兩國產業分工的緊密度，故各方或有經濟誘因加速談判。

　　然而近期的幾個發展可能對NAFTA未來進程投下變數。首先是美國於5月底時，宣布不給予加拿大及墨西哥鋼鋁國安關稅的豁免；此國安關稅，乃基於美國《1962年貿易擴張法》第232條徵收。加、墨為美國傳統鋼鋁進口來源國，且與美國有高度安全夥伴關係，因而美國此舉立即引來加、墨的強力反擊，並宣布將對美國實施報復關稅，並已在WTO爭端解決機制對美提出控訴。美國此一舉動之思維，除了達成「美國優先」的目的外，其他目的令人難解。表面上美國可能想利用此舉來增加NAFTA談判籌碼，但是否實際上反而可能造成反效果，其後續亦發展值得關注。

　　其次是加墨兩國推動「跨太平洋夥伴全面進步協定」（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）之進展。墨西哥國會已於2018年4月24日批准CPTPP，成為11國中第一個完成國內法律程序之CPTPP締約方（日本於6月14日完成）。同時加拿大政府亦於5月下旬正式向下議院提交CPTPP請求批准；另外澳洲和紐西蘭等國也正積極推進。若一切順利，CPTPP極有可能於2018年底滿足「6國批准」的要件，而在第六國通知後60天生效。過去墨加二國參與CPTPP的功能之一，即為發揮在NAFTA談判中與美國的談判角力與槓桿平衡，一方面透過CPTPP凍結美國關切利益的議題下，迫使美國要將其納入NAFTA談判討論範圍，以增加兩國在其他議題的籌碼；他方面也藉由CPTPP作為加拿大分散過於集中美國市場、及強化與亞洲市場聯結的備案。隨著CPTPP生效指日可待，對於NAFTA談判是否能產生加速的效果，值得持續觀察。

_{[1] Dan Dupont, “Lighthizer rejects Canada’s auto rules-of-origin ideas, laments slow pace of talks”, Inside U.S. Trade, January 29, 2018.}

_{[2] Jack Caporal and Jenny Leonard, “Canada, in ‘poison pill’ approach derided by the U.S., would eschew MFN-forward rule in NAFTA”, Inside U.S. Trade, Feb. 2, 2018.}

_{[3] “ Statement of USTR Robert Lighthizer at the Closing of the Seventh Round of NAFTA Renegotiations”, USTR, March 5, 2018, available on website, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/february/statement-ustr-robert-lighthizer (last visited: 2018/4/19).}

_{[4] See Peter Buxbaum, “Seventh Round of NAFTA Talks End on Sour Note''”, Global Trade, March 12, 2018. available on website, http://www.globaltrademag.com/free-trade-agreements/seventh-round-of-nafta-talks-end-on-sour-note (last visited: 2018/4/20).}

_{[5] Brett Fortnam, “Trudeau: U.S. demanded sunset as precondition for end-game NAFTA talks”, World Trade Online, May 31, 2018.}

_{[6] See Jack Caporal and Jenny Leonard, “Canada, in ‘poison pill’ approach derided by the U.S., would eschew MFN-forward rule in NAFTA”, Inside U.S. Trade, Feb. 2, 2018.}

_{[7] “USTR Robert Lighthizer Issues Statement on Status of NAFTA Renegotiation”, USTR, May 14, 2018. available on website, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/may/ustr-robert-lighthizer-issues-statement (last visited: 2018/5/29).}

_{[8] Brett Fortnam, “Trudeau: U.S. demanded sunset as precondition for end-game NAFTA talks”, World Trade Online, May 31, 2018.}

_{[9] See Anshu Siripurapu and Jack Caporal, “Grassley, after White House meeting, predicts 'an agreement on NAFTA by July”, World Trade Online, June 7, 2018.}

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