發展動態

根據WTO於2018年4月19日公布文件顯示，俄羅斯要求美國對鋼鐵關稅措施提供補償。GATT第十九條第二項規定，WTO會員在採取防衛行動之前，應先提供就該產品有相當出口利益之其他會員諮商之機會，以便獲得與受其防衛措施影響之貿易額相等的補償。俄羅斯認為受美國25%鋼鐵關稅及10%鋁關稅之影響，要求美國進行磋商以補償俄羅斯製造商損失的貿易利益。

據彼德森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）公布之數據顯示，俄羅斯受美國關稅影響之鋼鐵及鋁產品約價值8.23億美元，受影響之公司包括：謝維爾斯德鋼鐵公司（Severstal OAO）、新利佩茨克鋼鐵公司（Novolipetsk Steel OJSC）、梅切爾金屬和礦業公司（Mechel）、磁山城聯合鋼鐵廠公司（Magnitogorsk Iron and Steel Work），及俄鋁（United Co RUSAL PLC.）等。

俄羅斯遵循中國大陸、歐盟和印度在WTO的步驟來應對美國鋼鐵措施。倘若美國拒絕俄羅斯的要求，則可能會訴諸WTO爭端及對美國產品採取報復性關稅。俄羅斯認為美國的鋼鐵關稅實質上是防衛措施，為暫時性的貿易限制，以協助各國保護國內生產者免受進口激增的衝擊；而根據WTO防衛協定，俄羅斯行使「就措施交換意見並達成諒解」的權利，以確保美國補償俄羅斯因措施而損失的貿易利益。

然而美國政府一再表示，鋼鐵及鋁之關稅措施並非防衛措施，而是根據WTO國家安全豁免條款的國安措施。美國根據1962年貿易擴張法第232條，若進口有危害美國國家安全之時，允許總統實施貿易限制。

美國官員已於4月告知中國大陸、歐盟及印度，美國沒有義務就鋼鐵關稅措施進行WTO防衛磋商，但可在防衛協定範圍之外討論鋼鐵關稅措施或其他議題。中國大陸拒絕美國的回應並提出WTO爭端，且宣示對美國128種產品徵收價值約6.12億美元的報復性關稅。美國回應表示，WTO無權裁決國家安全事務，因WTO規則允許各國採取任何行動來保護其基本安全利益。中國大陸4月19的磋商請求為WTO爭端解決程序的第一步，在歐盟可能就此事尋求WTO調查之前，美中有60天時間進行討論以解決雙方的意見分歧。

除俄羅斯之外，WTO 4月19日文件顯示，泰國認為美國鋼鐵關稅措施違反最惠國待遇原則，要求加入美中鋼鐵爭端磋商。此爭端可能將WTO置於裁決是否國安措施的危險境地。根據WTO文件，泰國2017年出口美國價值約3.05億美元鋼鐵產品及3038萬美元鋁產品，受影響的泰國公司包括：泰國浦項泰諾不鏽鋼公司（POSCO-Thainox PCL）、Millcon鋼鐵股份有限公司、GJ鋼鐵股份有限公司、M.C.S鋼構，以及周氏鋼鐵工業股份有限公司（Chow Steel Industries PCL）等。

【主要取材自International Trade Daily，2018年4月20日】

重點評析

川普總統依其國內法第232條款，針對進口鋼鐵徵收25％從價稅和對鋁製品徵收10％從價稅之措施，在3月23日生效後，包括歐盟28個成員在內的40多個WTO成員，已在WTO會議上對此有所發言。原則上美國對其鋼鋁關稅之課徵，所持理由為GATT第21條國家安全例外，美國表示其商務部長根據1962年「貿易擴張法案」第232節進行調查中發現，進口大量鋼材和鋁產能過剩的情況「可能會損害國家安全」，從而構成GATT第21條之基礎。

對此，中國與俄羅斯偕同發言提案，其特別指出美國該項措施與GATT及WTO防衛措施協定不一致。特別是中國，其認定美國鋼鋁關稅為 WTO「防衛措施協定」之防衛措施，而因此賦予被課關稅之中國有貿易報復權利，中國也宣布對美國30億美元、共128項之產品課以15%至25%的報復關稅，包括新鮮水果、花旗參、鋼管、豬肉等，而該項措施已通知WTO並展開實施。對此，中國反制措施是否適當恐也有討論空間。

首先，固然美國鋼鋁關稅依GATT第21條為法律基礎有爭議，惟WTO運作，也非其他會員可「逕自」認定系爭措施為WTO任何協定之問題，並據而展開反制，仍應經WTO爭端解決機制裁定後方可為之，因此中國逕行將美鋼鋁稅視為防衛措施，已脫離WTO一般運作模式。其次，中國對前揭128項產品之報復關稅已於4月2日開始施行，惟WTO防衛協定第8條規定，報復措施須與防衛措施間有「實質均等」關係，亦即中國僅可在美國鋼鋁稅影響下其貿易利益受損範圍內，來實施其反制，則其對美國實施30億美元的報復關稅是否符合要求？再者，防衛協定同條規定，倘若一防衛措施之採行係符合「進口量絕對增加」且「符合協定規定」條件時，則反制措施只能在防衛措施實施3年後方可展開。換言之，中國對此一問題也逕自作成認定，因此並無等待期而即刻展開報復。不過中國已向WTO提出爭端解決請求(WTO/DS544「Certain Measures on Steel and Aluminium Products」)，未來可由WTO做進一步判斷。

此外歐盟也提出其看法，基本上歐盟也認為美國鋼鋁稅為WTO防衛措施，因此主張美國踐行防衛措施之通知義務。此外，歐盟也針對美國以GATT第21條為主張，提出其看法。歐盟認為各國確實可援引GATT第21條國家安全來為貿易限制辯解，惟迄今國家很少援引此例外，且從過去極少數援引本條之例外，包括1982年EEC、加拿大與澳洲，為了福克蘭群島主權爭議，對阿根廷產品的貿易禁運措施；或1985年美國對尼加拉瓜貿易禁運；1991年EC對南斯拉夫貿易禁運等，最近也有Qatar與UAE間紛爭之情形，基本上都有國際戰爭或緊張狀態等地區安全與穩定威脅之考量，但GATT第21條國家安全例外，並未包含為了維持國內工業發展而實施限制之情形，因此與美國鋼鋁稅性質不符。

整體而言，美國鋼鋁稅之課徵，雖然WTO會員紛紛群起攻之，對於中國提出的WTO爭端諮商請求，也已有印度、俄羅斯、泰國、EU及香港表示要求參與諮商。倘美國能在諮商階段與這些國家達成滿意方案，特別是美中間的貿易攻防落幕，不僅有益於維繫WTO整體最大利益，且可解除WTO爭端解決機制之困境，畢竟判斷美國援引GATT第21條是否符合美國國家利益，已涉及評價美國敏感的國家主權事項，WTO恐難以論斷。然而，案件一旦實際進入爭端解決小組(Panel)階段，無論結果如何，WTO對GATT第21條的裁決都將產生深遠影響，且對援引安全例外為其他國家創造一個先例，進而可能對現有多邊貿易規則有進一步衝擊之風險。（顏慧欣）