發展動態
北美自由貿易協定(North
America Free Trade Agreement, NAFTA)於今(2018)年1月21~29日在加拿大蒙特婁舉行第六回合談判,美國貿易代表萊泰澤(Robert Lighthizer)、加拿大外長方慧蘭(Chrystia Freeland)和墨西哥方慧蘭都三國談判代表於本回合談判結束後,係以個別而非共同方式對外發表聲明。
其中,美國貿易代表萊泰澤(Robert
Lighthizer)指出本回合已完成反貪腐(anti-corruption)專章,且在其他議題亦有一定進展;同時,談判國已開始著手處理核心議題。儘管如此,萊泰澤認為談判進度過於緩慢,故敦促各國應加速完成談判。
萊泰澤接著於聲明裡具體點名加拿大兩項提案,並言明其反對立場。首先,在汽車原產地方面,目前NAFTA要求的汽車區域價值含量為62.5%,美國提議將汽車區域價值含量比例提高至85%,整車組裝之美國自製率至少須達85%的一半。萊泰澤原聲稱該項議題達成協議的可能性極高,但在本次談判期間內,美國之所以反對加拿大之汽車原產地提案,係因分析加拿大提案時,發現該項提案實際上可能減少汽車之區域價值含量(Regional Value Contents, RVC),其比例甚至低於現行NAFTA水準(62.5%),進而減少美加墨三國的工作機會。至於加拿大的另一項提案,萊泰澤並未詳細解釋其內容,僅說明依據該項提案,未來加拿大若與其他國家締結協定,加拿大賦予美墨兩國的待遇可低於該等國家;基此,美國反對該項提案。
另一方面,由於加拿大於2017年12月向WTO控訴美國政府實施的6項反傾銷及平衡稅措施違反WTO規定,萊泰澤因而在閉幕時重申其抗辯,認為加拿大此舉係對美國貿易法的大規模攻擊。萊泰澤在閉幕後接受訪問時表示,加拿大向WTO提出控訴一事雖與NAFTA談判無關,但美國不能理解加拿大的意圖;舉例而言,倘若加拿大最終在WTO取得勝訴,可能反將導致更多中國大陸產品進口美國,進而壓縮加拿大或墨西哥產品在美國市場的銷售機會。
除此之外,萊泰澤亦認為加拿大對美國反傾銷及平衡稅措施之控訴,證明了有拘束性之爭端解決機制的危險性;加拿大如將此案訴諸NAFTA第20章之締約國間爭端解決機制(State-to-State Disputes),則案件結果將交由命運決定,蓋因每個爭端當事國僅能選擇一名仲裁員,但可左右案件結果的第三名仲裁員則交由拋硬幣決定。基此,萊泰澤主張新版NAFTA協定應將締約國間爭端解決機制,改為無拘束力的法律顧問小組。
至於加拿大外長方慧蘭(Chrystia
Freeland)則較萊泰澤更為樂觀。她於閉幕時指出,加拿大對目前談判進度相當滿意,並讚揚美加墨三國已就根本議題展開建設性對話。與此同時,方慧蘭亦表明在本次談判裡,加拿大已針對美國提案提出進一步看法:在汽車原產地方面,方慧蘭主張加拿大提案可吸引更多投資與因應科技發展。至於落日條款方面,由於美國在過去NAFTA談判裡,一再要求應於協定內增加以5年為期的落日條款;對此,加拿大在本回合則提出5年「檢討(review)條款」,旨在確保NAFTA協定運作良好。至於墨西哥經濟部長瓜哈爾多(Ildefonso Guajardo)則認可美加墨三國對NAFTA關鍵議題的談判進展,並認為目前談判方向正確。NAFTA第七回合談判預計將於今年2月底在墨西哥召開。
【主要取材自World Trade Online,2018年1月29日;International Trade Daily, 2018年1月22、18、19日;Reuters,2018年1月19日】
重點評析
NAFTA談判至今(2018)年1月底為止,已進行六回合談判,不過相較於前兩回合三國似有陷入談判僵局的情形來看,本次談判回合總算有些進展與曙光。在第六回合有進展甚或達共識的議題,包括電子商務、電信、反貪腐及SPS等。三國談判代表對外雖均同意談判有所進展,惟不否認後續挑戰仍高。
NAFTA談判中有五項所謂「毒藥丸」(poison pills)議題,這些議題被認為具高度爭議甚至可能導致NAFTA破局,包括汽車原產地規則、爭端解決機制、政府採購市場開放、NAFTA落日條款,以及加國終止乳製等產品配銷管理體系等五項議題。對此,加國過去原本立場較為堅持,但在本次回合談判前,加國已表示願在汽車原產地規則、5年落日條款及爭端解決機制等三項議題,提出更有彈性的對應方案。
據指出,加國提出之對應方案建議如下:首先,係針對美國要求將汽車及輕型貨車自製率由現行NAFTA的62.5%提高至85%,且其中美國零組件必須占50%之提案,加國提出原產地認定方式應跳脫傳統限於實體貨品之概念,擴大思考對汽車或零件(鋼鐵、鋁材)在NAFTA區域內進行研發(Research And Development, R&D,包括智慧財產權及軟體)活動,也可納入「區域價值含量」認定範圍。其次,係針對投資人對地主國爭端解決機制(Investor-To-State Dispute Settlement Mechanism, ISDS),美國提議各締約方「可選擇性」(opt-in)運用ISDS機制,加國則提出直接將美國排除在ISDS機制外,意謂著加國或墨國企業將不能透過ISDS機制申訴美國政府;惟相對的,美國企業也無法對加國與墨國政府運用ISDS救濟。第三,關於美國提出NAFTA 5年自動落日條款,加國則提出定期檢討機制,作為修正NAFTA協定內容的方式。
然而,從美國貿易署(United
States Trade Representative, USTR)代表萊泰澤(Robert Lighthizer)在第六回合談判會後記者會演說中,可瞭解對於加國提出的三項對應方案中,包括汽車原產地規則議題在內的兩個提案,美國目前並不贊同。萊泰澤指出,提高汽車原產地比例之目的,在增加美國境內汽車生產進而帶動就業機會,然而加國方案反而可能導致相反結果。
觀察整體談判情形,美國雖維持強勢的談判立場,惟隨著加拿大與墨西哥個別對外發展的自貿協定活動均有進展下,縱使NAFTA對三國的經貿與產業布局仍有重大影響,但加墨似已有未必與NAFTA生息與共的準備。特別是加墨均參加的跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership, TPP),隨著其另起爐灶,改名為跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific
Partnership, CPTPP)後,11國已在今年1月21~23日在東京部長會議宣布完成CPTPP談判,且預計於3月8日正式簽署。CPTPP的開花結果,除可增加加墨兩國在NAFTA議題的談判籌碼外,另一方面也藉由CPTPP分散加墨過於集中美國市場、及強化與亞洲市場聯結的備案。因此透過CPTPP給予美國壓力外,也對美國釋放加墨已有其他市場選擇之訊息。此外,加墨也分別參與了拉美「太平洋聯盟」(Pacific Alliance, PA),原本PA成員包括智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯,而加拿大、新加坡、澳大利亞和紐西蘭政府於2017年9月開始加入該聯盟並以觀察員身份進行談判。
按照這三國原本表定的NAFTA的談判期程,只剩下兩回合談判並設定在3月底前完成,目的在避免受到2018年7月墨西哥總統大選之干擾。倘若NAFTA無法在今年6月前完成談判,預期NAFTA談判將陸續面臨墨國總統大選、美國貿易促進授權法案(Trade Promotion Authority, TPA)授權期限到期(7月1日;須於4月左右開始爭取美國會同意延長至2021年),以及11月美國國會政治期中選舉等外在政治環境變化之影響,則2018年底完成談判之變數將更為提高(顏慧欣)。