一、前言
歐洲單一數位市場（Digital Single Market, DSM）是歐盟層級的政策，其目標是讓人力、服務及資本在數位領域自由流通。單一數位市場有三大支柱：第一支柱是促進線上服務的可親性；第二支柱是創造線上商業環境；第三支柱則是創造相關就業機會。DSM的願景就是在維護公平競爭及隱私的前提下，使歐盟內人力、服務及資本可以自由流通。除了降低客戶及公司營運的成本之外，也期待DSM能加速歐盟內的服務產業轉型，並且刺激新創產業，使得歐盟國內的技術及資本累積可以釋放出來，同時進行法律及社會結構的重整，以維持歐盟的經濟實力及永續發展的能量。本文針對WTO〈2017年歐盟貿易政策檢討報告〉[1]之電子商務法規修正，和歐盟搭配進行的電子商務部門調查進行介紹。
二、歐盟為達成數位單一市場修正電子商務法規
歐盟執委會於2015年5月公布數位單一市場策略（Digital Single Market strategy, DSM）計畫，並提出了16項立法和非立法行動。這些進行中的行動倡議，因為須受制於歐盟理事會和歐洲議會立法程序的約束，故至今尚無法預見其確切結果。
在DSM提案中，歐盟執委會分別於2015年12月和2016年5月提出兩項立法案，目標是透過簡化、釐清和協調歐盟監管架構以促進電子商務。所以，歐盟展開電子商務部門查詢（enquiry），提出減少不同增值稅制度下企業行政負擔的建議，並計劃提交建立單一電子登記和支付，以及建立共同增值稅門檻之進一步提案。
歐盟執委會認為，線上銷售的全部潛力在歐盟尚未得到充分開發。因為，歐盟批發商和零售商在2015年網上向其他歐盟國家銷售比重只有10%，僅約三分之一其在國內的銷售比重（27%）；2016年只有18%消費者從另一個歐盟國家進行線上購物，但消費者於國內消費購物比重（49%）幾乎是跨境線上購物的三倍。所以，如果歐盟解除與契約法有關的障礙，估計有122,000多家企業將進行線上跨境銷售。歐盟跨境貿易可能增加約10億歐元，所有從其他歐盟國家進行線上購買的歐盟消費者總數可達7,000萬人。這將特別為中小企業開闢了新的市場，能夠帶動更多的競爭和促進經濟的成長。執委會預計競爭會帶動消費價格降低，使歐盟的消費量增加180億歐元，而歐盟國內生產毛額會比目前水準增加40億歐元。
關於2015年12月的第一項立法案包含兩項指令提案，一是提供數位內容（例如音樂匯流），另一是線上銷售商品（例如線上購買衣服）。這兩個提案希望解決歐盟跨境電子商務的主要障礙：消費者契約法領域之法律不夠完備，導致企業特別是中小企業的成本高昂，以及消費者對於從另一國家進行線上購買的信任度不足。
第一項立法案旨在允許企業根據同一套契約規則，向歐盟消費者提供數位內容和線上銷售商品。根據歐盟的新規則，如果一個企業希望向所有其他27個歐盟國家銷售，企業最高可因此節省243,000歐元。因為，目前企業面臨著9,000歐元的額外費用，以適應歐盟每個成員國的契約法。
關於2016年5月第二項立法案包括三項法規草案和一份指引，第一項法規草案旨在解決以國籍、居住或設立為由不合理的地緣阻礙（geo-blocking）和其他形式的歧視，第二項法規草案旨在提高價格透明度和改善監管監督的跨境包裹遞送服務，第三項法規草案旨在強化落實消費者的權利，最後一份指引旨在澄清數位世界中企業對消費者（B2C）交易中的不公平商業行為。
2016年5月第一項關於地緣阻礙和其他基於地理位置的限制而破壞網路購物和跨境銷售的法規草案，旨在加強消費者權利落實的法規，確保線上或親自在歐盟其他國家購買產品和服務的客戶，在獲得價格、銷售或付款條件方面不因其國籍、居住地或成立地點而受歧視。此法規草案中的一部分就是倡議「線上平台通信（Communication on Online Platforms）」，歐盟執委會對網路平台的作用進行全面評估，制定線上平台的政策方法，並確定方案或有進一步評估必要的領域。執委會還針對線上平台中企業之間的交易交流運作進行事實調查。例如分析網路平台的某些業務用戶是否遇到平台的不公平待遇。同時執委會也採取措施，使中介機構根據電子商務指令無法免除責任，對於打擊非法數位內容更加有效。政策方針是透過維持健全生態系統，適用對象為包括所有積極從事電子商務活動者，以確保平台商業模式平衡的發展。
2016年5月第二項關於跨境包裹遞送服務法規草案，旨在提高價格透明度和對跨境包裹遞送服務的監管，以便消費者和零售商能夠從更實惠的交易和退回選項中獲益，甚至包裹是來自周邊地區。郵政經營者向另一個成員國交付小包裹的價格平均比國內價格高出三至五倍，價格高與實際成本並沒有明確的關聯。執委會未提出價格的上限，價格監管只是一種手段，執委會將在2019年評估是否需要採取進一步措施。該法規將提供監管機構監測跨境市場所需的數據，並檢查價格的負擔能力和成本取向，並鼓勵競爭，要求透明和非歧視，以利於那些想擴大跨國界的包裹運輸服務提供者獲得跨境包裹遞送服務和基礎設施。透過現有服務提供者之跨境網路，將能夠從規模經濟中受益，而這些網路也應鼓勵新進入者或現有（國內）供應商進行擴張，從而產生更多的競爭。執委會將公佈全球服務提供商的價格，以提高同業競爭和關稅透明度。
2016年5月第三項關於負責執法的國家主管部門之間的合作法規草案，旨在改革執法機關權力和合作方式的消費者保護合作（Consumer Protection Cooperation）規範。新法規將給國家當局提供更多權力，以有效執行消費者權益，其可檢查網站是否阻礙消費者或提供不符合歐盟規則的售後條件、命令立即收購託管網站、要求域名註冊商和銀行提供資訊以檢測應負責任的交易者身份。若歐盟範圍內的消費者權利遭到損害，執委會將與國家執法機構協調共同行動，制止這些做法。其將確保快速保護消費者，同時為成員國和企業節省時間和資源。
2016年5月關於不公平商業行為的最新指引，旨在針對數位世界中企業與消費者（B2C）交易中的不公平商業行為，釐清不公平商業行為指令之適用，例如，任何有資格成為交易者並且向消費者推銷或銷售商品、服務或數位內容的線上平台，都必須確保其商業行為完全符合歐盟消費者法。平台必須明確規定不適用於出售私人商品，而搜索引擎須明確區分付費定位與自然搜索結果。指引中並納入利害關係人間自律原則：一種有助於遵守指令，另一種將有助於執行不公平商業行為規則，反對誤導和多餘的環境要求。
三、歐盟對消費品和數位內容的電子商務進行部門調查[2]
（一）電子商務部門調查對象和方向
在數位單一市場策略計畫下，歐盟主張開放使消費者與廠商在歐洲地區取得數位商品與服務更為便利。執委會因為電子商務的快速發展會影響到消費者和企業，為了瞭解電子商務當前的市場趨勢，收集與電子商務成長相關的競爭障礙證據，瞭解商業慣例的普遍性及其基本原理，並能確定執行歐盟競爭規則的優先事項。故於2015年5月6日決定對歐盟消費品和數位內容的電子商務展開部門調查。
執委會展開部門調查的期間是2015年6月至2016年3月，向利益相關者1,051個零售商、37個市場交易平台供應商、89個價格比較工具供應商、17家支付系統供應商、259家製造商、248家數位內容供應商、9家提供虛擬私有網路（Virtual Private Network, VPN）[3]和IP路由器服務（IP routing services）公司、30個大集團和託管營運商發送調查問卷。受訪者共提交了2,605項有關消費品配銷的協議，以及6,426份涉及數位內容配銷的許可協議。
電子商務消費品涵蓋大多數線上銷售的產品類別，包括服裝和鞋子、消費類電子產品、家用電器、電腦遊戲和軟件、玩具和兒童保育用品、媒體（書籍、CD、DVD和藍光光盤）、化妝品和保健品、運動和戶外設備、及房屋和花園產品。調查問卷的受訪者也可以評論任何其他產品類別。電子商務數位內容著重於線上提供視聽和音樂產品，它涉及向消費者提供數位內容或為第三方提供服務以向消費者提供數位內容之提供商，和涉及權利持有者。
部門調查內容涉及版權、電信、電子隱私和數據保護、網路安全、標準和互通性、雲服務、增值稅、包裹運輸成本、地緣阻礙和消費者保護相關規定的審查，以確定影響歐洲電子商務市場的潛在競爭考量。競爭考量重點在產品方面，就是選擇性分配、限制線上銷售和廣告（定價限制、限制在網上市場上銷售、線上銷售和刊登廣告的地理限制）。在數位內容方面，調查內容涉及授權範圍、領土限制和地緣阻礙、許可協議期限、付款結構。
（二）電子商務部門調查結果
電子商務部門調查的結果證實，過去十年電子商務的發展對公司的配銷策略和客戶行為有重大影響。
1. 消費品電子商務交易調查結果
在消費品電子商務交易方面：
（1）網上交易的價格透明度有所提高，消費者能夠即時在線上存取和比較產品及價格之資訊信息，並迅速在線上和離線中切換找到最好的交易，故須建立兩者之間公平的競爭環境。
（2）比較幾家線上零售商產品價格的能力導致價格競爭加劇，影響線上和離線的銷售。雖然價格競爭加劇對消費者有利，但也可能影響品質、品牌、創新等競爭。
（3）價格透明度的增加使公司更容易地監測市場競爭者價格和使用軟體調整自己的定價，當這種軟體被廣泛使用可能會提高競爭問題。
（4）線上市集（Online Marketplace）等其他線上配銷模式使得零售商更容易獲得客戶，小型零售商通過第三方平台向大型客戶群和多個成員國銷售產品，因此可能對製造商的配銷和品牌戰略造成衝突。
（5）這些市場趨勢顯著影響製造商和零售商的配銷和定價策略。製造商為了提高價格透明度和價格競爭力，已經尋求對配銷網的更大控制，甚至深入零售層面以控制價格和品質。報告顯示最典型的市場趨勢：（i）在過去十年間，很大一部分製造商決定對電子商務的成長做出反應，通過網上零售店將其產品直接銷售給顧客，從而越來越多地與自己的獨立配銷商競爭。（ii）製造商反應電子商務的成長，越來越多地使用選擇性配銷系統，確定零售商符合配銷品質和價格等標準才能成為配銷網路的一部分，並禁止向未經授權的零售商銷售產品。（iii）越來越多地使用縱向限制以便控制產品的配銷。根據商業模式和戰略，限制措施可能採取多種形式，如定價限制、市場（平台）禁令、限制使用價格比較工具、及排除配銷網路中純粹的線上參與者。
2. 數位內容電子商務交易調查結果
在電子商務數位內容交易方面，包括：
（1）電子商務線上傳輸已經改變了數位內容的存取和消費方式，為既有營運商和新進入者提供了新的商業機會。線上傳輸與其他傳輸技術相比，成本較低且具有靈活性和可擴展性，又允許數位內容提供商創建用戶界面，可以在多個裝置設備上以無縫方式存取。
（2）數位內容市場競爭的關鍵決定因素是相關權利的可用性，目前權利人受版權保護的數位內容授權數位內容提供商，提供商通過網際網路、寬頻或有線技術進行傳輸，並允許用戶通過接收設備來傳輸或下載內容，通路之可行性已經形成。
（3）在分析數位內容市場的競爭格局時，瞭解數位內容權利如何獲得許可是很重要的。權利可以用不同的方式分割，以獨占或非獨占的方式被許可，可以針對特定地區和/或特定傳輸的接收和使用技術。
（4）電子商務界的調查結果顯示，在許可協議中常用的權利範圍有三個主要因素：（i）技術和使用權：這些包括數位內容提供者可合法使用傳輸內容並允許用戶接收內容的技術，包括存取形式；（ii）版權和期限權利：這是指數位內容提供者合法有權透過發布窗口提供產品的期限；和（iii）地理權利：這些涉及數位內容提供者合法提供產品的地理區域。（5）可以使用這些要素的任意組合對權利進行許可，無論是獨占或非獨占。通常授權協議不會允許無限制地使用許可的權利，而會帶有明確的條款和條件 因此，授權協議中的合同限制不是例外，而是數位內容市場的常態。
3. 消費品電子商務交易顯示的競爭問題
電子商務部門調查顯示的主要競爭問題，在電子商務消費品交易方面，包括：
（1）選擇性配銷：如果供應商和買方雙方的市場份額均不超過30%，那麼現行垂直交易限制的豁免條例（Vertical Block Exemption Regulation, VBER）免除定性和定量選擇性配銷協議適用歐盟運作方式條約(Treaty on the Functioning of the European Union , TFEU)第101（1）條的垂直交易限制之禁令。調查結果並不要求改變對定性和定量選擇性配銷的一般方法，但發現可能引起競爭關切的事宜，即超過一半的製造商在其選擇性配銷協議中要求至少部分產品由零售商經營實體店，從而排除純粹的線上企業從相關產品的配銷，減少引發影響品質、品牌、創新等的競爭，這可能需要在個別情況下進一步審查。
（2）對線上銷售和廣告的限制：（i）價格限制/建議是迄今為止零售商指出最為廣泛的限制。根據歐盟競爭規則，製造商不應採取任何干擾零售商自由的行動，通過建議零售價格或最高零售價格等於最低價格或固定價格來為顧客設定最終價格。加上製造商和零售商通過定價軟體監測線上零售價格，輕鬆檢測到製造商定價建議的偏差和零售商勾結合謀協議的偏離。考量製造商對線上或離線銷售雙重定價可能有助於創造一個公平的競爭環境，且考慮到投資成本的差異，故雙重定價協議可依TFEU第101(3)條獲得禁令之豁免。（ii）線上市集銷售限制引起歐盟競爭規則的擔憂，調查結果顯示選擇性配銷協議大多存在對市集使用的限制；超過九成受訪零售商在網上銷售時使用自己的網上商店，31%的受訪零售商通過他們的網上商店以及市集銷售，而只有4%的受訪零售商通過市集在網上銷售；受到市集限制的零售商比例最高的成員國是德國（32%）和法國（21%）。因此，市集銷售禁止通常都不構成事實上禁止線上銷售或限制網際網路作為銷售通道的有效使用。各成員國家競爭管理機構可能會根據市場情況決定在特定情況下撤銷對VBER的保護。（iii）跨境電子商務有可能為歐盟內部市場的整合作出貢獻，但線上銷售和刊登廣告的地理限制（如阻止訪問網站、將客戶重新轉到針對其他成員國的網站、拒絕提供跨境支付或拒絕接受跨境支付）。超過11%的受訪零售商表示，他們至少在一個產品類別中有合約性的跨境銷售限制，若銷售限制目的是領土保護則通常是非法的。
（3）電子商務中數據的使用：調查結果證實收集、處理和使用大數據對於電子商務變得越來越重要，數據可以成為寶貴的資產，分析大量數據可以帶來更好的產品和服務形式的實質性收益，並且可以使公司變得更有效率。數據收集和使用有關的可能競爭問題，如市場和第三方銷售商或擁有自己商店和零售商的製造商之間交換競爭敏感性數據，例如價格和銷售數量，可能會導致競爭的問題，如果同一個參與者直接競爭銷售某些產品或服務。數據收集和使用有關的可能競爭問題，如市場和第三方銷售商或擁有自己商店和零售商的製造商之間交換競爭敏感性數據，例如價格和銷售數量，可能會導致競爭的問題。
4. 數位內容電子商務交易顯示的競爭問題
電子商務部門調查顯示的主要競爭問題，在電子商務數位內容交易方面，包括：
（1）授權範圍：權利人傾向於將權利分解為若干組成部分，並將部分或全部權利授予不同成員國的不同內容提供者。捆綁技術權利也很常見，線上傳輸數位內容的權利在很大程度上與其他傳輸技術的權利一起被授權。然而，捆綁線上權利可能會阻礙現有營運商和新進入者競爭和開發新的創新服務，從而減少消費者的選擇。如果網上權利被獲得，但被授權人沒有或僅部分被利用，則捆綁可能會特別引起對產出的限制。
（2）領土限制和地緣阻礙：線上權利在很大程度上是在全國領土內授權，或者是在數量有限共同語言的成員國領土上授權。絕大多數數位內容提供商（68%）限制從其他成員國獲得線上數位內容服務，其中59%是因為合同限制與權利人的協議。地理封鎖在電視連續劇、電影和體育賽事中最為流行。在一些會員國中，只有少數受訪者使用地理封鎖，而在另一些國家則絕大多數受訪者是這樣做的。某些營運商似乎比其他營運商更多地使用地理阻擋。
（3）授權協議期限：授權協議期限連同協議的技術和地域範圍，是權利授權的一個關鍵組成部分。比較長的合同期限是常見的。合同雙方往往決定重新簽約或更新或延長現有的授權協議，而不是與新締約方簽訂合同，這可能使新進入的市場更加難以進入，也可能使現有營運商難以擴大其當前的商業活動。
（4）付款結構：儘管非優質內容（如新聞和非小說電視）的支付結構差別很大，但擁有吸引力的內容權利持有者傾向於使用付款結構，如預付款、最低保證和每件產品的固定費用。這些做法隱含地賦予更多已經建立的內容提供者的特權，可能會令新的網上商業模式和服務更難以出現，或者擴大其活動到其他市場。
5. 電子商務部門問題的政策性結論
隨著電子商務的發展，歐盟內部市場一些引起競爭關注的商業行為已經出現，而另一些商業行為已經演變。因此，避免對歐盟競爭規則在電子商務市場中的商業慣例作出不同的解釋，使企業在多個成員國中以符合法規的方式積極參與，反而對數位單一市場造成嚴重的障礙。
垂直交易限制的豁免條例在2022年5月到期，電子商務部門調查的結果證實，沒有必要預先重審。然而，在電子商務部門調查過程中，收集的大量數據和相關資訊以及後續執法行動所產生的任何指導，都將作為未來審查過程的參考資料。
基於電子商務部門調查的結果，歐盟執委會將（i）鎖定電子商務成長所產生廣泛商業慣例下執行歐盟競爭規則，避免對競爭和跨境貿易產生負面影響，不利數位單一市場的運作；（ii）擴大與歐洲競爭網路內的國家競爭主管部門之間關於電子商務相關執法對話，以促進在電子商務相關商業慣例方面一致適用歐盟之競爭規則。
[1] WTO Trade Policy Review Body, Trade Policy Review, The European Union, Report by The Secretariat, WT/TPR/S/357, 17 May 2017, p.167.
[2] http://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries_e_commerce.html.
[3] VPN其意義是在公眾網路中，開闢一條用戶私人專屬的保密通道，就如同在馬路上開闢一條公車專用道般，這條通道會提供接入用戶在認證及加密上的安全防護，避免用戶資料外洩或遭受攻擊。VPN在私密功能上更具多樣特性，如用以確認身份的「電子簽章認證」和加密技術功能。