一、前言
鑒於海洋資源日漸減少，為了維護全球資源之永續與發展，近幾年國際及區域漁業組織除了對海洋捕撈與養護的要求日益提升外，對於水產品貿易之監測及必須繳交的文件亦日益增加，例如自2016年6月開始生效的《預防、制止和消除非法、不報告、不管制捕撈港口國措施協定》（Port State Measures Agreement, PSMA，又稱港口國措施協定）要求進口國對漁貨之捕撈要監督、卸魚要事前申請，以及繳驗相關文件及證明書等。貿易自由化原本是多邊貿易體制為增進各國就業與經濟福利而推動最重要的活動與原則，為了加速自由化以及簡化進口貿易中不必要的檢附文件，《貿易便捷化協定》（Trade Facilitation Agreement, TFA）已自2017年2月開始生效，其目的主要即在盡力降低不必要的非關稅措施。然而國際組織對水產品貿易之監測與文件檢附要求卻愈來愈多，此類規定是否與自由化的原則相牴觸？非關稅措施與非關稅障礙的差異為何?國際間對於水產品貿易之非關稅措施是否曾經出現過重要的爭端或爭議?最終如何解決？我國為遠洋漁業的生產大國，應該如何看待這些日益增加的進口國要求？本文嘗試分別從WTO對非關稅措施之規範及國際漁業組織對進口國要求加強管理之規定加以分析，以利業者及早認知與因應。
二、近期國際組織對公海漁業管理之技術性規範
聯合國在1980年代即通過國際海洋法，要求國際漁業組織負起公海漁業資源管理的責任，然而由於缺乏人力，而且公海區域廣大，許多管理規定是否被遵守往往無從驗證。1995年聯合國農糧組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）通過《負責任漁業行為守則》，對開發水生資源建立各國應遵守的行為準則，部分區域性漁業組織則積極推動管制措施，例如：訂定漁撈上限、劃定禁漁區、設定禁漁期、限制工作量、停止汙染、限制混獲等。2001年FAO對非法、未報告、不受規範漁業（Illegal, Unreported and Unregulated, IUU）之捕撈行為制訂了國際行動計畫(International Plan of Action to Prevent, Deter, and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IPOA-IUU)，以預防、制止和消除非法漁業。2009年再制定及批准《港口國措施協定》（PSMA），該協定於2016年6月5日開始生效，目前有29個簽約方，包括我國水產品主要的出口去處:美國、韓國、泰國、歐盟、澳紐等。根據該協定，各國需針對希望進入其港口的外國船隻加以監測、設定進港申請程序、檢驗標準及繳交相關證明文件，以防止非法捕撈產品進入當地和國際市場。
根據該國際行動計畫對IUU之定義，凡本國或外國漁船未經該國許可或違反其法律之捕魚活動，或違反區域性組織及國際法之未報、虛報或誤報之捕魚活動，以及無國籍漁船違反養護管理措施或國際法規定的捕魚活動等均屬於IUU捕撈。在該計畫之下，FAO亦鼓勵各國自訂本身的行動計畫，以強化各國對IUU漁捕之規範。《港口國措施協定》則從要求進口國加強對漁獲合法性之管理，要求各締約方需向糧農組織提供其指定港口名單，以供船舶入港；在船隻入港前需事先通報並提供基本資訊，以利港口國進行資訊查證。若港口國經查證該船為IUU漁船，可拒絕其入港或提供其港口相關服務，並進行回應。在檢驗部分，PSMA要求各締約方應對在其港口的一定數量的船舶進行檢驗，檢驗員需對船舶所有相關區域、船上魚貨、漁網和其它漁具、設備等進行查證其是否遵守有關養護管理措施，以及對相關的文書或記錄進行檢查；檢驗的結果必須發送予受檢船舶的船旗國。
另外2015年9月FAO亦通過《2030年永續發展議程》和「永續發展目標」，期望各國能在考慮到經濟、社會、環境需求下，不但打造有利漁業持續發展的政策、體制和治理環境，更應將具體目標化為行動，其中打擊IUU捕撈行為是最重要的項目之一。至此國際組織與法制對防止非法捕撈可說進入了加強落實的執行期。
此外對權宜船之管理，2014年6月FAO「通過船籍國效能自願性指導方針」（Voluntary Guidelines for Flag State Performance），以加強船籍國對非法漁補管理之責任。而歐盟因擁有全球最大的捕魚船隊及最大的水產品消費市場，在實際管理方式上，更以實際行動對海上漁捕進行監測，對不法行為進行舉發。我國於2015年即被歐盟舉黃牌警告[1]，要求加強漁業管理措施，如果持續不合作而被轉為紅牌，將不得出口漁產品至歐盟。
根據歐盟估計，2014年全球每年未受規範（IUU）的漁獲量仍有約2,600萬噸，產值約達100億歐元，相當於全球漁獲量之15%[2]。
三、WTO對非關稅措施之規範
國際及區域漁業組織對水產品貿易之加強規範，主要是基於海洋資源之日漸減少，為了維護資源之永續利用與發展乃對過漁予以限制、對瀕臨絕種的漁類加以保護或加強復育，從而對水產品之捕撈與貿易新增不少規範。然而在國際貿易中，一般水產品是全球貿易自由化涵蓋之範圍，其自由化方式除了包括關稅與非關稅障礙的調降之外，更可能包括境內措施、安全防衛以及救濟措施。就關稅障礙言，經過全球多次全面的開放市場談判，水產品關稅障礙已經大幅度降低，目前各國更關心的是非關稅障礙或非關稅措施之取消。至於安全防衛、救濟措施等則主要在雙邊或區域協定中規定；境內補貼則目前正在多邊談判中協商。
非關稅措施可以分為直接和間接兩大類，前者是由海關直接對進口商品的數量、品種加以限制，其主要措施有：設定進口限額、核發進口許可證、設定「自動」出口限制和出口許可證等；後者是對進口商品制訂嚴格的海關手續或通過外匯管制，間接地限制商品的進口，其主要措施有：制訂嚴格的海關手續或透過外匯管理，間接地限制商品的進口，例如：實行外匯管理制度、對進口貨徵收國內稅、複雜的海關手續、繁瑣的衛生安全標準、檢驗以及包裝標示等。鑒於這些措施可能成為不必要的貿易障礙，WTO制定了相關規範。
（一）WTO對非關稅措施之規範與實務面之爭端
1. 《技術性貿易障礙協定》（Agreement on Technical Barriers to Trade）
技術性貿易障礙協定（簡稱TBT協定）承認各國在其認為適當的程度內有權對貨品之品質、檢驗、認證、包裝、標示等設定必要的標準與程序，以確保消費者對商品的辨識、消費的安全與品質之確認，但不能構成無理歧視，或成為隱藏性的貿易障礙。該協定要求政府的相關措施應具備進行通知、公告、徵詢意見之義務，鼓勵各國在不影響其保護水準下盡量採取合適的國際標準，並制定良好的行為守則供各國中央政府機構於準備、採納和應用標準時有所遵循，同時也規定地方政府和非政府組織應該據以制定和實施技術規章。換言之，該協定要求各會員在確認進口品和本國標準是否相符合時，其程序應該公正、透明。此外，該協定鼓勵各成員國應盡量相互承認彼此的認證結果。
2. 《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures）
食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定（簡稱SPS協定）涉及食品以及動植物的衛生安全規章。SPS協定承認政府有權採取動植物衛生檢疫措施，但所有措施必須以科學為依據，應該在保護人類、動植物的生命或健康的限度內實施，而不應該在情況和條件相同或相似的成員之間實行武斷和不正當的歧視。該協定鼓勵會員將他們的相關檢疫措施建立在現存相應的國際標準、指導方針和建議的基礎上。但是有科學理由或經適當的風險評估而符合要求者，各成員國可以保持或引入導致更高標準的措施。如果出口國向進口國證明了它的標準已經達到進口國相應的健康保護水準，則各成員國有義務接受其他國家的同等衛生和動植物檢疫標準。協定包括有：控制、檢查和批准手續的條款。對於新的或變更了的動植物衛生檢疫規章，各成員必須事先通知。
3. 《原產地規則協定》（Agreement on Rules of Origin）
原產地規則協定協定（簡稱ROO協定）要求WTO會員保證其原產地規則的透明化，且不會對國際貿易造成限制、扭曲和干擾。其規定必須是一貫、統一、公正、合理地加以管理；必須以正面表列的方式呈現，即列示表明在哪些情況下應授予原產地證明。
（二）水產品貿易中的非關稅障礙
1. 水產品之衛生安全
由於各國對動植物衛生檢疫措施和規章以及制定的標準都或多或少存在著妨礙水產品貿易的現象，WTO《SPS協定》在水產品貿易中占有重要地位。在國際水產品貿易中，除數量限制外，衛生標準等非關稅措施曾經造成的國際貿易扭曲和障礙，以1995年澳洲政府禁止自加拿大進口鮭魚[3]最為國際所熟知。澳洲依據該國的動植物檢疫條例，認為來自加拿大的鮭魚可能將病菌帶入澳洲，汙染其湖泊或河流並最終導致對澳洲水產養殖業的破壞。加拿大鮭魚被禁之後要求諮商，諮商無果，至1997年4月WTO成立爭端解決小組。澳洲援引上述條例辯證，但由於缺乏科學的依據，1999年上訴機構認為，這樣的規定構成了貿易障礙。2000年5月雙方達成協議。
2. 技術性貿易障礙
技術性貿易障礙在現代國際貿易中，為進口國在實施進口貿易管理時，透過頒布法律、規章，建立技術標準、認證制度、檢驗制度等方式，對自外國進口之商品要求了嚴格的技術、衛生、商品包裝和標籤標準等，從而增加進口難度，最終達到限制進口的目的。例如：祕魯和歐盟關於沙丁魚罐頭標籤的爭議[4]。根據歐盟的標籤條例規定：標籤上的內容必須與罐頭裡的內容物一致，而加拿大製造的貼有沙丁魚標籤的罐頭，其內容是鲱魚，因此不符合歐盟的要求，被拒絕入境。但2001年3月秘魯主張，根據食品法典，Sardinops sagax是屬於沙丁類的魚，而根據《TBT協定》第2.4條，「已有國際標準時，各會員應以國際標準為依據制定技術性法規」。2002年9月WTO上訴機構認定EC的規定不符合《TBT協定》第2.4條。2003年7月EC與祕魯達成協議。
此外，1995年法國對干貝給予官方名稱，使智利、加拿大、祕魯等的干貝無法適用該名稱，智、加、祕等認為如此使其干貝在法國市場喪失競爭力，因此提出爭端[5]，主張法國之標準違反TBT／SPS原則。經過協商之後法國讓步，1996年各方達成協議。
另一典型的案例是：墨西哥控訴美國禁止自墨西哥進口鮪魚[6]。因為根據美國的哺乳動物保護法，出口鮪魚到美國的國家應該實施哺乳動物保護法，但墨西哥不能證明在其捕獲鮪魚之同時沒有兼捕海豚，故美國禁止自墨西哥進口鮪魚。墨西哥不服提出爭端解決，上訴機構認為美國的禁止進口措施未證明其已窮盡其他可能之海豚保育方法，以及由於捕獲率不確定，無法被視為係針對保育海豚之措施，以致違反WTO《TBT協定》2.1條[7]。
3. 反傾銷
反傾銷是WTO認定和許可的貿易保護措施，是國際通行的有效手段，也是用來對付非公平競爭的必要工具。所謂傾銷是指「一國產品以低於正常價格的方式擠入另一國貿易領域內，並因此對該國領土內已建立的某項產業造成重大損害或有產生重大威脅，或對某一國內工業的新建產生嚴重阻礙」的行為。
在實際案例中，1987年到1991年，美國對加拿大的鹽製鱈魚強徵26%的反傾銷關稅；隨後，美國又對挪威的冰鮮鮭魚徵反傾銷稅，最後三方在WTO中尋求仲裁。此外，1996年美國對中國大陸生產的淡水小龍蝦課徵200%反傾銷稅，嚴重影響中國大陸出口淡水小龍蝦的能力。
4. 進口許可程序
進口許可制度和進口配額制主要在開發中國家仍然被廣泛使用，但日本、挪威、芬蘭等已開發國家也對保育中的少數漁種設定進口配額。
5. 反補貼
漁業補貼、產能過剩與過度捕撈是當前全球漁業呈現的共同現象，根據歐盟2013年的研究顯示，全球每年對漁業的補貼約達350億美元（以2009年美元匯率計算），其中歐盟最高達55億美元，其次依序為日本、中國大陸、美國，各約40億美元。這些補貼主要用於提升捕撈能力，包括對燃料補貼、購買及翻新船隻、漁港建設和改善等，影響到31%的海洋作業處於無法永續的程度。目前，國際社會對由於漁業補貼造成海洋漁業資源的破壞極為關注，WTO亦已針對如何削減漁業補貼展開談判，並期望在2017年第11屆部長會議中能有結果。
6. 安全防衛措施
《安全防衛措施協定》第19條規定：在既不存在補貼，也不存在傾銷的情況下，造成國內相同或相似產品的價格下降或阻止價格上升或者對國內相關產品和企業的產品造成消極影響的，如：銷售額下降、庫存率增加、開工率不足以及利潤率下降等，進口國有權透過提高關稅和採取進口數量限制等措施限制該產品進口。實施安全防衛措施必須對所有國家採取措施，而不是針對某一國。此外基於動物福利、環境保護、海洋資源永續發展等，水產品進口國也可能設定特定要求；而不符合其要求者、進口國可能禁止其進口。例如：歐美均要求水產品出口國應該建立危害分析重要管制點（Hazard Analysis and Critical Control Points, HACCP）系統，以維持產品的安全性。
四、結語
綜上所述，WTO容許會員國基於品質、健康安全、進口救濟等因素，對進口品設定符合本國產業及消費者需求之商品技術標準、檢驗檢疫及救濟措施等，但技術性規定應該盡量採用國際標準，同時盡量承認他國同品質的檢驗與認證，以及救濟措施必須符合公開透明的調查過程，與過渡期之性質等。至於WTO會員國對水產品之非關稅措施最終被認為是非關稅障礙者，主要是進口國之該項措施缺乏科學根據，或者擅自變更對商品之分類，以及對進口品未給予不歧視待遇等，因而在爭端解決中被認定為貿易障礙而必須取消。為了盡量縮減或協調國際間對食品標準之差異，FAO及世界衛生組織（World Health Organization, WHO）於1963年創建食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission, CAC），專門針對國際食品標準、準則及行為守則制定及協調規範，以保護消費者的健康並消除國際貿易中之爭議與不公平貿易行為。其中針對水產品的國際食品法典水產及水產加工品專業委員會（Codex Committee on Fish and Fishery Products , CAC CCFFP），至2017年中共制定了27項水產品標準，包括2項指南、1項操作規程、24項產品標準。針對產品標準，主要是針對在當前的國際貿易中交易量較大或者影響範圍較廣的產品，如冷凍魚、冷凍魚片、冷凍蝦、頭足類及罐頭製品等制定標準。
至於國際漁業組織對港口國之要求，主要是因應保護海洋資源之永續利用與發展，禁止非法漁捕而另外制定的特別法。基於特別法之適用應優先於普通法之法律原則，《港口國措施協定》之各項要求在國際上亦將優先於WTO之各項多邊貿易協定。目前我國雖非《港口國措施協定》之簽署方，但是當進口國對我國提出相關要求時，只要其要求符合該協定，我國即無法質疑其必要性而必須遵守。尤其當前我國正被歐盟舉黃牌警告，必須進一步加強對漁業資源之管理，加強打擊IUU不法行為與配合進口國港口措施，將有利於我國善盡漁業資源保育之國際形象。
[1] 目前為止，全球共有24國曾經被歐盟舉牌警告，其中13國已改善漁業管理而取消黃牌，包括韓國、菲律賓等；3國不合作而轉為紅牌，分別為聖文森及格瑞那丁、葛摩及柬埔寨，其不能出口水產品到歐盟；8國在黃牌階段，包括：我國、吐瓦魯、聖克里斯多福、泰國、吉里巴斯、獅子山、干里達托巴哥及賴比瑞亞。
[2] 國際漁業資訊第296期，2017.07。
[3] DS 18, Austradia-Salmon.
[4] DS 231, EC-Trade Description of Sardines.
[5] DS 7, DS 12, DS 14, EC-Trade Description of Scullops.
[6] DS 381, US-Measures Concerning the Importation, Marketing and Sales of Tuna&Tuna products.
[7] 即不歧視待遇：各會員對自其他會員國輸入之商品，應給予不低於其對本國同類產品及來自任何其他國家同類產品之待遇。