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非關稅措施
從跨協定比較說明歐盟近期對外洽簽FTA/SPS專章所形成之規範實踐
中華經濟研究院WTO及RTA中心 王煜翔 分析師
2016/11/10
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WTOepaper529
一、前言
觀諸近年台歐盟雙邊經貿關係下歐方所提出之關切議題，有相當比例與「食品安全檢驗及動植物防疫檢疫」措施（Sanitary and Phytosanitary, SPS）之標準、檢驗方式及邊境措施有關。近年間歐盟陸續於與新加坡（2014年10月）、越南（2016年2月）完成FTA談判，並於今年10月與加拿大簽署「歐盟－加拿大全面經濟和貿易協定」（EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA）。相較於2012年完成簽署的歐韓FTA，歐盟近期簽署之FTA在部分SPS義務規定方面已趨於細緻化、明確化，並發展出與美國所主導的FTA不同的規範取向。對此，探討歐盟於雙邊經貿場域如何制定SPS規則，將有助於了解歐盟在此等議題可能採取之立場及處理方向。本文透過歐韓FTA、歐越FTA以及歐加CETA三者FTA之跨協定比較，歸納出歐盟近期對外洽簽FTA/SPS專章所形成之基礎規範實踐，以及分析歐盟對外進行經貿談判時所關注之SPS規範議題。
二、歐盟SPS專章之規範架構
本文以歐韓FTA、歐越FTA以及歐加CETA作為研究對象，分別就適用範圍、採用國際標準原則、風險分析要求、進口邊境查驗措施、緊急情況措施及流程、疫區認定條件、透明化議題、等同性認定、適用FTA爭端解決情形、雙邊合作領域，說明歐盟於經貿協定對於農產品/食品市場進入及SPS規範方向。
從規範架構進行觀察，歐盟SPS專章側重技術法規、疫區認定以及國際標準之調和，以及推動法規同等性之相互承認。相對於此，美國對外簽署FTA則係以風險評估要求與法規透明化義務作為SPS專章之規範重點，顯示兩者在SPS專章的規則制定上已經呈現出不同的規範取向。
進一步比較歐韓FTA、歐越FTA以及歐加CETA三者FTA在規範安排方面之差異，歐盟近期簽署之歐越FTA與歐加CETA 已額外納入緊急措施之實施要件與程序要求，並於專章中明定法規等同性之認定規則。此外，歐加CETA以專章附件方式，明定締約國必須進行區域性條件相互承認之疫病種類，以及締約國實施邊境查驗措施之方式，同時，歐加CETA將SPS措施納入監管合作專章（第21章）之適用範圍，在在顯示出歐盟對外進行經貿談判時所關注之SPS規範議題。
除此之外，相較於2008年完成簽署的歐韓FTA，近期簽署的兩者FTA亦在採用國際標準原則、進口邊境查驗措施、疫區認定、透明化義務、爭端解決等條款方面修正其規範內容，使相關義務規定趨於細緻化、明確化。具體規範差異請參照以下各項條文之跨協定比較。
三、SPS專章規範之跨協定比較
（一）適用範圍
歐盟SPS專章在適用範圍方面呈現出較為一致性的規範實踐，主要遵循國際間FTA之規範趨勢，以雙方可能直接或間接影響雙方貿易之所有SPS措施作為專章之適用範圍，同時，三者FTA均援引WTO/SPS協定附件A作為SPS措施之定義。除此之外，三者FTA在SPS專章之規範適用方面，均要求締約國重申其依據WTO/SPS協定之權利與義務。
（二）採用國際標準原則
在WTO/SPS協定的架構下，各會員依據第3條之規範，於訂定其檢驗或防檢疫措施時，原則上應根據現有的國際標準、準則與建議為基礎加以訂定。進一步比較歐盟SPS專章之規範實踐，其中，歐加CETA並未納入相關規範來強化國際標準之採用。歐韓FTA第5.6條歐盟則是以採用雙邊合作的方式來加強本項原則，啟動相關雙邊合作工作來解決可能對雙方貿易產生或可能產生負面影響的領域。
相對於此，歐越FTA將採用國際標準原則融入SPS專章各款規定當中，包括：專章目標、進口要件及程序條款、執行查驗與技術援助等條文，顯示歐盟在對應不同貿易對手國時採取不同手段強化本項義務之履行。
（三）風險分析要求
WTO/SPS協定第5條要求會員應確保SPS措施之採行係依據風險評估結果而制定，同時，該條文進一步闡釋會員在進行風險評估時應納入考量之因素包括：現有科學證據；相關的加工與生產方法；相關的檢驗、取樣與測試方法；特定疫病蟲害的流行；害蟲或疫病非疫區的存在；相關的生態與環境條件；以及檢疫或其他處理措施。對應歐盟SPS專章之規範實踐，三者FTA均未針對前述WTO/SPS協定之風險分析義務加以強化，其中，僅有歐加CETA將風險分析納入雙方進行資訊交換的項目當中。
（四）進口邊境查驗措施
WTO/SPS協定附件C對於會員邊境查驗措施之實施方式設有相關義務規範，包括：公平待遇、公布各項程序的標準作業時間、資訊提供事項、保障資訊機密性、進口手續規費之收取等事項訂有相關規範義務。在此一基礎上，歐盟SPS專章進一步做出下列兩方面強化。
1. 額外制定進口條件所應遵守之相關規範
歐韓FTA首先勾勒出一般性的進口要求與特定產品進口條件之適用關係，原則上一方締約國所制定之進口規定應涵蓋他方締約國之全境，但進口一方可以基於其對出口國動植物健康狀況之認定結果，對出口方之全部或一部分實施特定進口規定，但動植物健康狀況之認定應遵循相關國際規範。對此，歐越FTA亦依循此一規範方式。相對於此，歐加CETA則進一步對於指定特殊產品進口條件的情況加以規範，一方面專章第5.7條要求締約國雙方應在監管方面充分進行合作，使監管資源能夠獲得有效運用。另一方面，雙方同意建立特殊進口條件之後，進口國即應採取必要措施執行本項規定，容許符合特殊進口條件之特定類型貨品進行貿易流通。同時，歐加CETA納入了出口國資訊提供義務，在進口國建立特殊進口條件的過程中，經進口一方締約國之請求，出口國有義務向進口國提供所有相關必要資訊，且應給予進口國適當機會使用出口國檢查、測試、查核與其他相關程序。
2. 明確化進口查驗規範與規範收取
歐越FTA與歐加CETA對於進口國實施進口查驗之方式與規範收取規定加以規範，其中，歐越FTA的規範重點在於確立進口查驗程序的原則性規定，包括：要求進口國應立即執行不應有不當延誤、最小貿易干擾效果、依據國際標準與產品風險實施、公開執行查驗之頻率，規費收取不應超過服務之實際成本。
相對於此，歐加CETA除了確立前述原則性規定之外，更進一步明確化進口查驗規範與規範收取規定，包括：
明定執行查驗之頻率－要求進口國必須依據附件5-J所定頻率實施進口查驗；
將後續處置措施與風險評估連結－若有查驗不合格之情況，進口國得採取適當保護之行動，但該行動應基於風險評估而為之。
提供複審機會－進口一方締約國應盡可能將查驗不合格之決定通知出口商並附具理由，同時應提供複審其決定之機會；進口一方締約國應考慮由出口商提供相關資料以協助其進行復審。
規費收取上限－第5.10條第4項允許進口締約方收取進口查驗費用，但不應超過設置檢查所付出之必要成本。
（五）緊急情況措施及流程
WTO/SPS協定允許會員於突然遭遇到健康保護的緊急問題或有威脅發生的情況，履行相關程序要求以省略協定附件B關於檢驗與防檢疫法規的透明化步驟。相對於此，歐越FTA與歐加CETA納入了緊急措施條款，針對雙邊層級下採行緊急措施之程序加以規定，歸納兩者FTA緊急措施之規範內容，其異同分別呈現在下列三項規範事項：
通知義務－歐越FTA與歐加CETA均賦予締約國有實施緊急措施之權利，但實施國如遇嚴重或重大人類、動植物生命或健康風險時，應於一定期限內以書面通知締約他國。為兩者FTA之間在通知義務的時點上作出相異的規範安排。其中，歐加CETA所訂期限較短，採行緊急措施一方締約國應於作成決定24小時內通知他方締約國，相對地，歐越FTA允許未經履行通知程序即採行緊急措施，原則上，實施國應於做成決定的2個工作天內以書面通知締約他國。
未經通知義務－歐越FTA亦允許一締約國未經事先通知，即採取緊急措施以保護人類或動植物之生命或健康。依據本章緊急措施條款之規定，採行措施之締約國應盡快通知締約他國，最遲應於措施實行後的24小時內為之締約他國得向採行措施之締約國請求提供相關情形及措施之資訊，被請求之一方如持有相關資訊即應盡快回覆。
諮商程序—兩者FTA要求雙方應於實施緊急措施後進行諮商，依他方締約國之請求，採行措施之締約國應於完成通知後10日內就緊急措施展開諮商，以避免在締約國間造成不必要的貿易干擾。同時，締約國間於進行諮商時，得考慮任何促進或替代緊急措施之選項。
（六）疫區劃分與認定條件
歐盟SPS專章均對疫區劃分與認定條件加以規範，惟三者FTA在規範內容存在部分差異。其中，歐韓FTA關於疫區認定之規定相對簡略，主要要求締約國未來應承認SPS協定以及OIE與IPPC所訂定之相關標準、遵循國際指引、標準或建議以及明訂疫區認定之考量因素。
相對於此，歐越FTA進一步針對諮商程序與區域狀態資訊要求加以規範。進口國如最終決定不予接受，則進口締約國應應解釋其理由並準備盡快展開諮商程序，以獲得可能的替代方案。除此之外，出口締約國亦應提供相關證據，以向進口締約國客觀證明其區域狀態確為並可維持為其宣稱者。為此目的，出口締約國應在進口締約國要求時提供合理管道，以利進口締約國進行檢驗、測試或其他相關程序。
歐加CETA則是將疫區認定區分為區域性條件之相互承認以及對特殊狀態之承認兩種機制。在相互承認機制下，歐加CETA要求締約國雙方應針對附件5-B所列各項疫病之區域性條件進行相互承認，同時，雙方同意依據附件5-C所定方式與程序承認他方締約國。相對地，針對未明列在附件5-B之其他種類疫病，一方締約國如果認為自身存在該疫病之特殊狀態，可以請求它方締約國對該特殊狀態加以承認。目前歐加CETA僅將動物產品之疫區認定已進一步納入區域性條件之相互承認規定，歐加雙方尚未就植物產品疫區認定之相互承認達成共識，因此，僅將其納入後續協商事項，如締約國雙方針對區域性條件之承認規則與準則達成共識時，應將其納入本專章附件5-C之中。
（七）透明化義務
為了加強締約雙方所施行之SPS措施及監管法規、增加可預測性及資訊交流，歐盟三者FTA均納入了SPS措施的透明化義務，惟三者FTA相互間規範內容差異甚大。其中，歐韓FTA第5.5條所訂定之透明化義務相對簡略，多數屬於原則性規定，如：致力透明化對貿易產生影響之SPS措施；加強締約方在實施SPS措施上的相互了解；針對如何降低SPS措施對貿易產生不利影響的議題，加強SPS措施制定與實施技術的交流等。對此，歐越FTA亦依循此一規範方式，但針對雙邊諮商之啟動設有較為明確的時限規定，在一方締約國請求就特定產品之進口要件進行溝通的情況，締約國間應於15個工作天內啟動雙邊諮商進行討論。
歐加CETA則進一步納入立即通知義務（第5.11條）以及技術諮商 （第5.12條），前者為協定明定應立即通知他方締約國之特定情況，包括：附件5-B所列之病蟲或疾病狀態發生重大改變、對於新疫病或未列於附件5-B之動物疫病有重大流行病學發現，或是關於締約雙方間貨品貿易之重要食安議題等，均應適用立即通知義務。後者為締約國對於他方締約國特定SPS規範（糧食安全、動植物健康或措施）之擬行或執行有重大擔憂，可以請求進行技術諮商，締約他方對於該等請求應立即回應不得延宕。
（八）推動等同性認定
歐越FTA與歐加CETA均納入了等同性認定條款，透過法規等同性之認定降低不同國家間法規差異所造成的貿易障礙。歸納兩者FTA等同性認定條款之規範內容，歐盟FTA於SPS等同性認定呈現出下列三項重要規範實踐：
明定接受法規等同性義務之構成要件－若出口國能客觀證明其所採取之措施，達到進口締約國所要求之適當保護水平時，進口國即應視出口締約國所採取之SPS措施與其該國SPS措施具有等同性而予以接受；
明定認定程序性規定—為了促進法規等同性義務之履行，歐越FTA進一步納入關於認定程序相關規範，包括：啟動等同性諮商程序之時限規定；一旦出口締約國證明其SPS措施之等同性，進口國應立即作出等同性決定，不得延誤；等同性決定作成後，應正式記錄且立刻適用於雙方貿易以及明定加速評估程序之考量；
明定SPS措施變更對於等同性效力之影響－歐加CETA針對原措施之新增、修改或撤銷對等同性效力之影響做出規範，當原措施進行新增、修改或撤銷時，應依附件5-D之規定將相關評估報告與措施調整內容等，在適當時間內通知他締約方，以使他締約方能適時就其表達意見。除非進口締約方依附件5-D規定另增特殊要件，否則出口締約方對SPS措施之增加、修改或撤銷，皆不影響進口締約方原本同等效力認可之效力。
（九）適用FTA爭端解決情形
在FTA締約國間發生涉及SPS性質的爭端，則必須透過爭端解決之適用規定判斷個別SPS爭端案件應訴諸何種途徑加以解決。歸納本文檢視歐盟三項FTA，歐盟SPS專章的爭端解決呈現出兩種規範方式，第一種規範方式係透過專門委員會協商解決，歐韓FTA即屬此例，該協定第5.5條將SPS爭端交由雙方於FTA下設置之SPS專門委員會，雙方將透過此一委員會協商解決SPS措施實施所引發的個別爭議案件，歐韓FTA第5.11條更明確規定締約國雙方不得將SPS措施實施所引發的爭端案件訴諸協定第14章之爭端解決機制加以解決。
第二種規範類型係交由FTA爭端解決機制加以解決，以歐越FTA為例，該協定SPS專章未有任何排除將SPS爭議提交該協定爭端解決機制之規定，故締約雙方間如有本章相關爭議，應透過歐越FTA第13章爭端解決專章加以解決。相同地，歐加CETA亦屬此一規範類型。
（十）雙邊合作領域
本文檢視歐盟三項FTA，歐盟透過FTA推動SPS特定領域之合作，主要主要有兩種合作議題領域，分別為動物福利與監管合作。其中，在歐韓FTA、歐越FTA中明訂雙方同意未來在動物福利展開必要合作，但兩者FTA在合作工作的推動方式上做出不同安排，歐越FTA要求雙方合作包含為了發展動物福利標準而進行之技術協助及能力建構，相對於此，歐韓FTA則要求雙方應著省規劃動物福利相關之工作計畫，同時，該協定進一步要求雙方應就動物福利國際標準之制定加強合作，特別是關於將人道屠宰納入國際標準。
歐加CETA第21章監管合作專章應與締約雙方所採取之SPS措施息息相關，該協定第21.1條即明定雙方於監管合作架構下將納入SPS措施之監管合作，前述監管措施特別包含SPS協定及本協定第5章（SPS）下之監管措施，故締約雙方如欲依據WTO/SPS協定或本協定SPS專章而發展或執行之SPS措施，亦需符合歐加CETA監管合作專章之規定。