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在調和與否之間擺盪：從國內偏好檢視臺灣食安法制與國際貿易法規之相容性（下）

  • 中興大學國際政治研究所　譚偉恩 助理教授、郭家瑾 碩士生
  • 2016/10/20
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  • WTOepaper526
【本文延續上期內容】

三、我國對於動植物用藥之管理：個案檢視

（二）賜派芬之管理

1. 現行規範情況

　　根據《農藥殘留容許量標準》第3條：「動物產品除外之食品中農藥殘留量，應符合農藥殘留容許量標準表及外源性農藥殘留容許量標準，詳如附表一及附表二。該表中未列者，均不得檢出[21]。」《農藥殘留容許量標準》的制定時間雖晚於《動物用藥殘留標準》，但截至目前為止已修正39次，遠高於《動物用藥殘留標準》的22次。本文觀察《農藥殘留容許量標準》自2008年制定公布至2016年以來，可使用賜派芬的作物數量和品項之趨勢變化，發現該標準在制訂之初，僅有木瓜、印度棗、柑桔3種作物得檢出賜派芬。至2011年，增加了芒果、香蕉、荔枝、番荔枝、酪梨、龍眼等6種作物；2012年增加了柚子、萊姆、葡萄柚、檸檬、蘋果等5種作物；2014年又增加了12種作物；2015年則增加了18種作物；而現今得檢出賜派芬之作物共為59種[22]。

　　在現今59種得檢出的作物中，可發現有許多作物是屬於進口作物，例如：葡萄柚、蘋果、櫻桃、奇異果、其他柑桔類、咖啡豆等。這意謂著在貿易自由化下，有越來越多的作物品項得以輸入至臺灣，而出口國若要使作物順利出口至臺灣，必須符合我國法規，也就是依循我國的《農藥殘留容許量標準》。簡言之，未被表列之作物品項不得使用某種農藥，例如椰子並未表列於賜派芬的檢出標準中，故不得檢出賜派芬。或是在法規允許下的某種農藥須符合表列中之MRL標準，例如賜派芬在蘋果的MRL為0.8 ppm，那麼出口國就須注意該農藥之用量。

　　不過，上面的情況只是原則，為使外國作物得以順利進口，政府在管理上有時會改變自身法規。當然，這種改變不總是主動的，可能是在出口國壓力下被動而為，蘋果進口即為一例。本文注意到我國的《農藥殘留容許量標準》自2012年6月20日起，在容許賜派芬檢出的作物品項中加入了蘋果[23]。主要原因係由於當時韓國建議臺灣將賜派芬用於蘋果的MRL訂為1 ppm，即與韓國標準一致。但我國最終將標準訂為較嚴格的0.8 ppm，即調和成與現行Codex的標準一致[24]。由於韓國是出口蘋果至臺灣的主要國家之一，近5年（2011～2015年）出口量上雖不敵美國、智利、紐西蘭及日本，但也呈現微幅成長的趨勢。韓國種植蘋果時使用賜派芬，因此有殘留的可能性，若輸臺蘋果檢出賜派芬之殘留，無論殘留值多少均遭到退運或銷毀。因此，韓國非常努力試圖要求臺灣改變自身規範，使其能順利地出口蘋果至我國市場。雖然我國最終並未如韓國所願，將容許賜派芬在蘋果上的檢出標準訂為與韓國一致，但採取國際標準後，我國法規已符合WTO/SPS中的調和化義務，且比未採行國際標準前寬鬆。這對韓國來說，便利其蘋果出口的目的已經達到。

　　另一個有趣的例子則與櫻桃有關；我國於2014年8月7日修正的《農藥殘留容許量標準》中，將賜派芬的MRL標準加入了櫻桃，同年櫻桃之進口量剛好是近5年（2011～2015年）的最高點（92,646千美元）[25]。雖然本文並未發現在法規修正前，出口櫻桃至臺灣的國家曾對我國提出修正標準之要求，但根據食藥署之邊境查驗報告可發現，從2009年至今的8年間，進口生鮮櫻桃因檢出殘留農藥不符規定而遭退運或銷毀共計63起[26]，而2014年和2015年分別就佔了22起和25起，其中美國和加拿大常是檢驗不符規定的兩個國家。

2. 現行規範與國際標準之比較

　　承接前述關於賜派芬在我國法規中之變化，以下列出我國進口蘋果和櫻桃的主要國家，並比較Codex、歐盟、臺灣和這些出口國家在部分作物中檢驗賜派芬之MRL的差異（參見表4）：



　　表4中所列國家其實也是大量出口蘋果和櫻桃之國家，然各國對於賜派芬的MRL標準卻不一致，可發現某些出口國的賜派芬MRL標準和國際標準一致，有些相對寬鬆，但有些則是較為嚴格。此種差異可能是由於世界各國因地理環境、氣候、病蟲害有所不同，因此即便是相同的農藥，其核准用法也不盡然相同，造成標準中對於農藥殘留容許量有所差異[27]。故表4中的紐西蘭未訂定賜派芬的MRL標準，並不代表該國農產品必然較為安全，而是可能該國自始就未使用賜派芬，卻可能有使用其它農藥。美國和加拿大部分亦同，雖是大量出口櫻桃之國家，但由於核准用法和地理條件不同，導致MRL不同。本文也發現，觀察美加因檢出不符標準而遭退運或銷毀的櫻桃，更常被使用的農藥是滅芬農、布芬淨、芬普尼、大滅松等。

　　因此，在地理條件各異的情況下，各國會依其需求使用不同的農藥，但又衍生出各國因核准用法不盡相同，而造成農藥殘留容許量有所差異。此時，依循何種標準係屬出口國與進口國間的政治角力。

3. 政策分析

　　本部分再以賜派芬為例，比較其在Codex與臺灣之MRL調和化現況，並排列出現在或未來我國可能面臨的法規調和化問題（參見表5）：



　　根據表5，本文就「未調和化」及未來受它國控訴可能性較高的情況進行討論，分為以下幾種情況：

（1）國際標準與國內標準不一致，我國MRL較高/寬鬆→未調和化

　　儘管國際標準與國內標準不一致，但這種不一致是國內標準較國際標準寬鬆，因此未來遭到出口國提訴的可能性不高。惟進口國在相對寬鬆的安全標準下，其消費者會承擔較高的食安風險。

（2）國際標準與國內標準不一致，我國MRL較低/嚴格→未調和化

　　倘若作為進口國的臺灣，遇到出口國農產品使用賜派芬，但該國之MRL標準符合國際標準時，我國可能因標準較該國嚴格，而對其輸入產品構成障礙，即可能在未來遭到該出口國的控訴。

（3）國際設有標準，我國未設標準（即不得檢出，較嚴格）→未調和化

　　由於臺灣不論是《動物用藥殘留標準》或《農藥殘留容許量標準》中關於殘留容許量之規範方式皆採正面表列，因此未設標準實際上就是不得檢出。若遇到出口國在某種作物使用賜派芬，但我國卻未制定賜派芬在該作物的MRL標準，恐怕就會對出口國輸出產品構成障礙。前述韓國促使我國制定賜派芬用於蘋果的MRL標準即為一例。

（4）國際未設標準，臺灣設有標準→未調和化

　　倘若不存在國際標準，便沒有SPS協定第3條關於調和化的適用問題；SPS協定第3條如不適用，則必須主攻SPS第5條，如生技產品案（Biotech Products Case）。這時，就要看該出口國與臺灣的國力大小，若比臺灣強大，原則上就有可能會開放。若我國不開放，國力較強的國家可能會試著透過WTO提起訴訟。

（5）國際未設標準，臺灣未設標準（即臺灣不得檢出）

　　若不得檢出的規定對出口國造成貿易損失時，基本上情況同前述4之說明。

（6）國際上有設標準，臺灣禁用之農藥

　　表6中臺灣禁用的農藥，有一些早在1970至80年代就公告禁用，原因可能為造成長效性環境污染、致腫瘤性、致畸胎性、極劇毒等[28]。然而，這些禁藥中有10項在Codex訂有MRL標準，假若該禁令影響到比臺灣強大的出口國產品輸出，未來臺灣恐因此遭控告；但若先進出口國皆不使用這些對環境或人體有強烈負面影響的農藥，基本上臺灣未來遭控告的機率不高。

4 小結：賜派芬的研究發現與啟示

　　比較現行臺灣與國際間檢驗賜派芬之MRL標準，發現並非每個國家皆遵循國際標準。此種情況主要是因為各國面對的地理條件、氣候和病蟲害有所不同，或是核准用法具差異性所致。但為促進貿易自由化，最終仍必須有一共同標準讓各國遵循。除此之外，本文也同時發現，Codex與臺灣的農產品因「分類」有所出入，導致標準重疊的現象，或造成有時難以判斷臺灣是否確實與國際標準調和，茲舉例說明如下：

　　首先，Codex針對賜派芬在柑桔類（Citrus fruits）的MRL標準訂為0.4 ppm，但我國特別規範了柚子（0.5）、萊姆（0.5）、葡萄柚（0.5）、檸檬（0.5）等分類，然這些品項在Codex分類中皆屬於「柑桔類」，而我國又另外對於「柑桔類」的MRL標準訂為0.5 ppm（較Codex標準寬鬆）。因此，若以Codex農產品分類的角度來看，我國出現了標準重疊的情況，即訂定了「柑桔類」的MRL標準0.5 ppm，又另外訂定了同為柑桔類的柚子、萊姆、葡萄柚、檸檬的MRL標準0.5 ppm。

　　和上述情況類似的為「梨果類」，Codex針對賜派芬在「梨果類」（Pome fruits）的MRL訂為0.8 ppm，若以Codex的農產品分類來看，梨果類包含蘋果、梨、桃、油桃、印度棗、枇杷、榅桲、山楂等；而我國目前有訂定標準的梨果類品項有蘋果（0.8）、梨（0.8）、桃（0.8）、油桃（0.8）、印度棗（0.5）、枇杷（0.8）、榅桲（0.8）、山楂（0.8）。然而，我國在品項中有「其他梨果類（印度棗除外）」，MRL訂為0.8 ppm，也就是說，「梨果類」中除了印度棗的MRL是0.5 ppm，其他的梨果類MRL標準皆為0.8 ppm，與Codex標準一致。

　　前面提及的「柑桔類」較Codex的MRL標準寬鬆，而「梨果類」同Codex標準，但若細看櫻桃的分類，則產生了問題。櫻桃（Cherries）、桃（Peach）、杏（Apricot）、李（Plum）、梅（Prunes）在Codex的農產品分類歸於「核果類」（Stone fruits）[29]，賜派芬的MRL訂為2.0 ppm；然而，我國將這些歸屬於「梨果類」，訂為0.8 ppm。若以Codex的農產品分類為準，則臺灣的標準較為嚴格（未調和化），因為李（0.8）、杏（0.8）、梅（0.8）不符合Codex核果類的MRL標準2.0 ppm；但若以臺灣的農產品分類為準，因Codex針對賜派芬在梨果類的MRL訂為0.8 ppm，我國則符合國際標準（已調和化）。

　　綜上所述，法規調和化問題，恐怕不單是探討農產品農藥MRL標準之不同，還涉及「農產品分類」之不同，有時Codex和各國訂定MRL標準是以大分類來進行，例如：「梨果類」、「核果類」、「柑桔類」等，而我國在某些水果與Codex分類不同的情況，會導致在判斷我國法規是否符合Codex標準時出現問題，前述之櫻桃即為一例。

四、結論

　　對於WTO會員來說，若有屬於SPS協定附件A的國際標準存在，原則上就必須遵守；若不遵守，就要承擔被其它會員控訴的風險。當然，每個國家面臨被訴的風險不一，這可能與國家本身市場大小、國力強弱等因素有關。可確定的是，調和化是會員的義務，其本意就是為了促進國際食品貿易的流暢。從此角度來看，出口食品的國家會因為有SPS協定這樣的國際規範，而使其貿易利益得到保護。

　　萊克多巴胺的例子雖然凸顯出國際標準的不合理或至少是有問題，但不代表所有的Codex或其它國際組織訂定的食安標準都是有問題的。以保障食品衛生安全的角度而言，消費者並不會預設立場一定要支持或反對國際標準。影響消費者支持或反國際標準的關鍵在於，與國內標準相比，國際標準是否能提供更具衛生品質的食品。進一步說，如果國際標準比國內標準寬鬆，進口國的消費者就會偏好政府採行國內標準，同時形成一種進口國消費者與進口國業者立場相同的假象。事實上，消費者並沒有和國內業者立場一致，前者是為了衛生安全而反對採用國際標準的食品進口，而後者是為了自身的經濟利益反對國際標準的同類外國食品進口，兩者只是結果上的偶然合致，背後的原因卻大相徑庭。政府在進行食安管理時，應該要看到這點，才能有效排除國內層次的政治壓力。

　　和動物用藥的情況較為不同的是，臺灣目前大宗進口之水果幾乎是臺灣本土沒有種植，或是產量相對較少的品項。在安全標準的規範上，若未來持續追求與國際接軌，將本國規範與國際標準調和一致，導致更多外國水果輸台，除了會讓將「健康」視為首要關切的消費者有所顧慮外，還有可能間接對國產水果業發產造成衝擊。倘若政府是將人民之「健康」作為首要考量，或許應思考追求與國際標準調和一致的意義為何？畢竟遵循國際標準未必就是安全或零風險的保證。相反地，若換位思考，當臺灣作為食品出口國時，是否也會為了自身的貿易利益，而希望能不受阻礙地將食品輸出至進口國市場？過去臺灣輸出到日本之農產品，曾因不符合日本較嚴格之MRL標準，而使出口受到衝擊。儘管相關部會在當時積極與日本溝通協商，但最終為能順利出口，只能選擇妥協，也就是將自身MRL的標準與日本調和化[30]，這就是國力不如它國時，政策上能做的選項也相對有限。簡言之，食品貿易中的進口國與出口國經常因為利益偏好不同而發生爭執，導致最後採取較嚴、較寬、或與國際標準一致的食品安全標準，但無論最終決定何種標準，不外乎與進出國彼此的國力懸殊情況有關。
[21] 《農藥殘留容許量標準》，http://www.mohw.gov.tw/MOHW_Upload/doc/修正規定-農藥殘留容許量標準_1051300768_0054131003.PDF（最後瀏覽日期：2016年8月20日）。

[22] 必須注意的是，雖然名目上為59種品項，但若觀察當中之品項，有些品項似有擴張解釋的空間，如「其他梨果類（印度棗除外）」（0.8 ppm）。所謂「其他」的範圍為何，並無明確說明

[23] 衛生福利部食品藥物管理署，「發布修正農藥殘留容許量標準」，2014年8月7日，http://www.mohw.gov.tw/news/497946074（最後瀏覽日期：2016年8月20日）。

[24] Codex於2010年開始採用的標準，賜派芬在梨果類（Pome fruits）的最大殘留容許量(MRLs)為0.8 ppm，而根據我國《農藥殘留容許量標準》中的附表一，賜派芬在蘋果的MRLs同為0.8 ppm。參考：「韓蘋梨准用農藥 2種具致癌性」，2012年11月18日，《中央通訊社》，http://www.cna.com.tw/news/popular/201211180019-1.aspx。

[25] 行政院農業委員會，貿易統計表，http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/public/trade/TradeReport.aspx。

[26] 參考：衛生福利部食品藥物管理署，「邊境檢驗不符合食品資訊查詢」，https://consumer.fda.gov.tw/Food/UnsafeFood.aspx?nodeID=170#。

[27] 衛福部食品藥物管理署，「預告修正農藥殘留容許量標準，加強食品殘留農藥管理」，2015年1月15日， http://www.mohw.gov.tw/news/530848200。

[28] 行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所，「歷年政府禁用農藥一覽表」，2014年12月27日，http://www.tactri.gov.tw/wSite/ct?xItem=3468&ctNode=311&mp=11。

[29] 另外值得注意的是，我國的核果類還包含芒果（0.5）、龍眼（0.5）、荔枝（0.5），這些在Codex核果類的作物中並未包含。

[30] 「日嚴驗農藥殘留，衝擊我出口」，《自由時報》，2006年3月7日，http://news.ltn.com.tw/news/business/paper/60824；行政院農業委員會，「『輸日芒果安全管理體系』獲日本肯定 99年12月22日起解除命令檢查」，2011年1月14日，http://www.ttdais.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20110114164552&print=1（最後瀏覽日期：2016年8月20日）。

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