韓國對後TPP企業環境變遷之研析
- 中華經濟研究院WTO及RTA中心 姚鴻成 顧問
- 2016/06/23
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- WTOepaper510
一、前言
跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP）自2006年啟動機制之後，截至目前為止，參與之國家計有新加坡、智利、紐西蘭、汶萊、美國、日本、加拿大、澳洲、墨西哥、馬來西亞、秘魯及越南等12個國家，其間由於美國之積極運作，終於在2016年2月4日達成協議，並在紐西蘭完成協定之正式簽署。
TPP完成簽署後，預估12個成員國可望在未來2年之內，分別完成各該國家內部之相關批准作業，並在其完成相關法定程序後之60日起，正式生效。
即使TPP 12個成員國無法在未來2年之內，分別完成各該國家之相關法定程序，但只要在12個國家中，有6個國家之國內生產毛額（GDP）合計超過整體之85%，且已完成各該國內相關程序時，即可生效，其效力即擴及其他成員國。
但是一般預計，由於TPP各成員國之政治情勢複雜，調整及修改各該國家國內之相關法令規章及制定，尚需較長之時日，在此種情況下，期待TPP能早日生效，付諸實施，實屬不易。
二、TPP啟動之背景與意義
TPP 12個成員國自2016年2月4日，正式完成簽署，不但加快世界貿易環境地形之變化速度，亦相繼促使日本更進一步改變經濟整合與開放之態度以及美國致力推動TPP之決心。
（一）因世界生產分工之擴大相對增加巨型FTA之必要性
21世紀初期，自開始對巴西、俄羅斯、印度及中國等金磚4國（Brazil, Russia, India and China, BRICs）及新興經濟圈（Emerging Market Economy）集中關注後，已超過10多年，其間特別重視製造業在國外設立生產據點，並擴大其版圖，惟當時僅有2、3個國家，緩步推動合作生產，目前已快速邁向細分化（fragmentation）之分工生產階段。
由於上述國家間生產分工階段之細分化，單純之雙邊（bilateral）自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA），已無法滿足現勢之需求，其實效性大幅降低，尤其在尖端製造業方面，由於自硬體至軟體之過程中，生產所必要之素材，涉及之範圍甚廣，且需向其他多數國家或地區調度，適用之原產地規則亦頗為複雜，在此種情況下，多邊（multilateral）巨型（Mega）FTA之需求乃大幅增加。
就世界之經濟景氣而言，邇來由於持續性之景氣低迷，在過去5年以前，各國2位數之成長率，目前已不復存在，而且絕大部分之國家，僅有1～3%之成長，此亦相對促使消費及投資萎縮。
在此種需求不振之情況下，世界各國之企業在價格競爭力相互較勁之環境中，乃紛紛重視「全球價值鏈」（Global Value Chain, GVC）之細分化，以期能透過此一機制，降低人事費及租金等生產成本及匯率變動因素，進而提升價格競爭力，因此乃強調應積極推動國家與國家間之分工合作。
邇來由於各國企業界對GVC之日益重視，Mega FTA之需求，已逐漸凌駕於單純之雙邊FTA。
（二）中國大陸製造業貢獻度之擴大與美國之見解
TPP在2012年之前，由於其成功之可能性普遍未被看好，但其後隨著加入之成員國快速增加，相對助長其達成協議而完成簽署，其主要原因係以中國大陸為主，東亞地區之GVC影響力擴大所致，亦即東亞地區世界別生產網路之重心，逐步靠向中國大陸，引發其他國家之關注，咸表憂心。此外，就地緣政治學（geo-political）與地緣經濟學（geo-economic）而言，相對增加美國與日本，對中國大陸之危機意識，亦即中國大陸之企業界，加大對美國及日本企業界所構成之威脅因素。
根據世界投入產出資料庫（World Input-Output Database, WIOD）引用亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB）多區域投入產出資料庫（Multi-Region Input-Output Database, MRIO）之分析，美國與日本等TPP成員國對中國大陸之警戒心，有其充分之理由，其主要原因係中國大陸對東亞國家製造業一向占據壓倒性之霸權地位，此將相對抵減美國、日本及墨西哥等TPP成員國，在經濟層面之影響力，趨向萎縮。
根據2000年、2006年及2011年相關資料之分析，針對北美自由貿易協定（North America Free Trade Agreement, NAFTA）之美國、加拿大及墨西哥3國與日本產業別進口需求對TPP（NAFTA、日本及澳洲等）與東亞地區（中國大陸、韓國與東協）之貢獻度作一比較之結果，NAFTA及日本等，對TPP之貢獻度偏低，但在東亞地區，其中尤以中國大陸之貢獻度增幅最高。
三、後TPP所預見之五大變化
（一）貿易區塊間之競爭加深
自TPP達成協議後，1990年代後期所啟動之雙邊FTA，目前已逐漸轉向多邊之Mega FTA，誠如過去WTO）以及其後之NAFTA相繼運作後，世界貿易秩序結構產生重大之變化，而TPP亦是自雙邊FTA走向多邊貿易自由化，另一個重要之推手與轉捩點。
雖然東南亞國協（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，簡稱東協）、NAFTA及歐盟等多數國家所參與之經濟區塊，因為地處毗鄰，短時期內亦不會消失，但是TPP更能超越國境，將產業結構不同之國家連結在一起，適用整合後共同之標準與規程，並透過世界經濟之統合，擴大交易及投資，降低障礙，推動商品生產之國家分工，進而提升Mega FTA之功能。
隨著世界經貿環境之變化，多邊貿易自由化之發展趨勢，將更趨活絡，尤其自韓美FTA、韓歐FTA及韓中FTA之後，由於TPP已達成協議，且已完成簽署，促使目前正在推動中之「區域全面經濟夥伴協定」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）及「跨大西洋貿易及投資夥伴協定」（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）等，更進一步提高對中國大陸及歐盟之重視。
但是即使多邊化之Mega FTA，其型態與特徵亦略有不同，因為每個FTA所強調之項目為多樣化，而TPP所相容之產業與RCEP所相容之產業亦有所區分。
各國推動FTA之目的，旨在加強區域內企業與GVC國際競爭力之提升，且依其所主張之競爭優勢與主力產業之特徵，將重點放置於減免關稅、廢除非關稅障礙或以傳統製造業、未來型製造業為中心等，凡此種種，乃係推動FTA之國家，事前所應設定之目標。韓國不論在考量加入TPP或RCEP時，均應以此為首要之課題。
（二）對中國大陸策略性不確定因素之擴大
韓國企業界預測中國大陸之經貿政策，將有某種程度之變化，因為中國大陸對其周邊國家之「視野」有多層見解與考量，因此對TPP之參與遲未確定，韓國對於中國大陸之立場亦頗為重視，且隨時關注其發展動向。
由於中國大陸對是否加入TPP之立場尚不明朗，相對促使韓國對於加入TPP亦採取觀望態度。
就中國大陸而言，有可望在短期內，積極研擬採取加入TPP之策略，但亦有不參加之可能，一旦中國大陸排除參與TPP，則中國大陸為抗衡TPP，很有可能結合組織領域外之德國或歐洲共同體等，共同倡導新的技術及與製造相關之標準體制。
中國大陸在傳統產業方面，除了採取持續之支援政策外，亦積極推動產業體質之強化，針對此一發展趨勢，韓國企業界，頃正關注其未來之動向。
中國大陸在未來革新型之產業發展方面，目前正在推動「中國製造2025」（Made in China 2025）計畫，以期開發能超越先進國家之產業技術，其中包括大力輔導10大技術密集產業，支援製造業邁向高度化，對於生產高速鐵路所必要之所有組配件，均將致力國產化，在此種情況下，今後在電動車及宇宙航空等航太產業方面，中國大陸在TPP領域內，與先進之成員國，勢必形成熾烈之競爭。
由於中國大陸製造業之發展模式，係採用德國之「工業化4.0」（Industry 4.0）為基準，預估今後兩國之技術開發與標準，將趨一致，此將相對形成可以抗衡美國之另一股力量。
韓國對於中國大陸此一發展趨勢，乃呼籲企業界應密切注意其未來走向，研擬有效之因應對策，政府亦將提供一切必要之支援措施。
（三）強化遊戲規則
TPP與一般之貿易協定相比較，要求較高水準之市場開放，它不但在關稅及非關稅障礙之解除方面，均強調自由化，而TPP正針對此一特徵作出反應，尤其在公平競爭環境之形成、放寬各種管制及廢除等方面，均係TPP協定重要之項目。
TPP最終開放自由化之品目，高達整體品目之95～100%，對於國家別敏感度較高產品之保護期間較長，通常約在協定生效後之5～10年，但因大部分產品可以立即免除關稅，因此對眾多產業形成競爭環境，而產生影響。
目前日本輸銷美國之產品中，有50%屬於課稅品目，此在TPP成員國中所占之比率最高，TPP一旦生效，日本反而成為最大之受惠國家。但對與日本有競爭關係之其他國家而言，反而構成威脅。
此外，TPP生效後，日本輸銷美國之汽車零組件有87.4%（以項目數量為基準）將立即免除關稅，高於韓美FTA基準之83%，在此種情況下，韓國企業在美國市場之競爭力將處於劣勢。
高水準之自由化，並非係透過廢除關稅，提升價格競爭力為唯一之手段，TPP反而可以透過放寬及廢除管制，更進一步達到解除非關稅障礙之效果，此種變化將相對促使過去管制較嚴之金融、通訊及流通等服務產業，較易進出國外市場。
就傳統之服務產業而言，因係以內需為基礎，相關制度及規程較為嚴格，積極開拓國外市場之範例不多，但TPP以後，預估服務業可望大舉進軍國外市場，且將形成熾烈之競爭局面，尤其在市場開放程度較低之中南美洲及東南亞部分國家，因為TPP而形成較高水準之市場開放。
此外，馬來西亞加入TPP後，外商銀行將放寬進駐、便利商店外人投資比率之限制，亦將獲致改善。
越南在TPP成員國中，投資及服務業之開放程度最高，而日本在服務產業方面，亦將進行大幅度之開放。
韓國一旦加入TPP，在中小企業方面，短期內雖然會形成競爭，但就長期而言，不論對中小製造業之出進口、生產及附加價值等，均將呈現增加趨勢，但中小企業在積極進出國外市場之同時，倘在相關領域無法占據競爭優勢，反而形成生存威脅。
此外，由於越南已成為TPP之成員國，目前正致力推動成為亞洲地區之新興生產中樞基地，一旦越南能達成此一目標，則中國大陸將是對該地區出口之最大贏家。
（四）政府角色縮小企業責任重大
TPP之協定條文中，較受重視部分者，在強調為紓解不必要之障礙，應放寬各項管制措施。
TPP係自正面（Positive）表列之管制措施，轉換為負面（Negative）表列之管制措施，而負面表列之管制係指「原則同意、例外禁止」措施，較「原則禁止、例外同意」之正面表列措施，自由化尺度為廣。
TPP所倡導之此項管制措施，促使其成員國正朝向此一目標努力及邁進，其中採行正面表列管制措施比重較高之日本以及新加坡、馬來西亞、汶萊及越南等，在服務貿易領域所實施之正面表列制度，因加入TPP之後，均將逐步推動轉換為負面表列方式，此亦為截至目前為止，在推動新事業計畫時，被指責之項目之一。
近年來各國政府基於支援企業活絡之考量，頃正擴大推動實施Negative制度，以利逐步放寬各項管制措施。
尤其當韓國決定加入TPP時，為期能符合現實之需求以及客觀環境之變化，韓國改善管制之腳步將更趨加快。
TPP之基本原則，係以企業之自律為中心，政府之管制與干涉應降至最低程度，但這不意味著放任企業，其自律性亦有一定之限制，此即所謂企業之社會責任（Corporate Social Responsibility）。
（五）企業型態與領域之變化產生新興強手
加入TPP之後，隨著企業型態之變化，參與國家之間，在制度與競爭環境之差距，亦將逐漸弭平（leveling），昔日各國競向先進國家矽谷等地，集中創業投資之風氣，將逐漸消失，反而會擴大湧向TPP成員國之領域，開拓新興市場。
因為在TPP領域之創業投資，可以適用同一之規範及制度，紓解各項障礙，活絡企業發展，此對TPP之整體成長，亦有相當助益。
在此一變化之成長過程中，既有傳統製造業，將逐漸由具有軟體能量之企業所取代，新興之企業強手，不但可以提升核心產品之競爭力，更能透過運用軟體技術所製造之產品，來提升服務之水準。
此外，TPP因能紓解領域內國家間之管制障礙，放寬零售業進出及擴大國外直接採購等，超越困境之各項服務，將過去以國內服務業為中心之模式，擴大為世界化，諸如在美國之日本銀行，可以透過在美國之日本便利商店，向美國人提供金融服務以及澳洲遊戲公司與越南之工程師及美國之設計師攜手研發遊戲軟體等，透過與其他國家之分工合作或生產，來創造更高之附加價值。
四、對韓國經濟之影響及意義
韓國面臨TPP時代之到來，對其經濟及企業之變化，將採行下列各項因應措施：
（一）應具備TPP正式生效時代來臨之準備
TPP達成協議，完成簽署，一旦正式生效後，如韓國尚未入會時，韓國在美國市場與日本及越南等TPP成員國之間，勢必形成熾烈競爭。
韓美FTA雖已正式生效，但其間所累積之優勢，隨著TPP多數成員所享有之更多優惠待遇，將相對抵減韓國之競爭力，尤其TPP所倡導之「生產分工」，因強調GVC，對韓國亦形成相當之威脅。
日本因加入TPP，未來可望與其他成員國，更能擴大在生產分工領域之合作，進而減少因原產地比率規定上之各種障礙因素，尤其日本企業在世界化比重較強之高級服飾類、汽車零組件及精密化學等方面，因蠶食市場之可能性超強，加入TPP後，更能壯大其競爭力，韓國對此甚感憂慮。
基於此一分析，韓國在研擬加入TPP之政策方向時，強調應以損失極少化，優於利益極大化，為首要考量之先決條件。
（二）企業應致力推動未來革新型之發展
TPP啟動後，未來之交易結構將自「規模」轉向以「附加價值」為中心之發展模式，但其速度與範圍依產業別不盡相同，其效果除須視是否推動產業革新之外，將既有之「世界化策略」及「生產地決定因素」列為不可忽視之一環，其中對製造業之「軟體化」與「數位化」，亦視為不可或缺之重要選項之一。
近年來交易成長率趨緩之商品中，以傳統商品居多，且大部分均集中在生產工程較單純之初級產品或製造業等方面。
但是革新型之製造業商品或服務業以及兼具兩項功能之物聯網商品交易，正在逐漸增加，此可充分顯示今後商品交易之最大課題，將由GVC細分化來主導。
（三）韓國經濟與企業之未來應作重新之調整
過去之雙邊FTA係以傳統製造業之市場開放為重點，但TPP或RCEP等多邊Mega FTA則以革新型之未來商品、服務業或數位化比重較高之商品為主，且強調交易自由化。
韓國在規劃未來產業之發展時，亦應以此為推動目標。此外，目前尚未存在，但今後可能出現之新商品或新興服務業中，GVC係以何種方式形成，韓國在此一發展領域中，能扮演何種角色，亦應預作深思熟慮，因為今後韓國之產業，一旦落後於美國或日本，形成差別化之時，其後果必將非常嚴重。
（四）TPP所要求之制度環境與韓國社會規範尚有差距
由於TPP所要求之制度環境與韓國社會規範之水準，仍有相當差距，基於此一原因，韓國除應在對外直接投資方面，善用各項誘因，擴大國家與國家間之產業分工外，在技術、知識及資訊等方面，應以中小企業為中心，為期有效推動對外直接投資，除了深入了解及分析相關成員國家之各項制度及規程外，亦應加速整頓韓國國內之相關法令規章及制度，以利有效因應客觀之環境變化。
此外，對於過去依法令規章申報或登記，始能獲准之事業項目，應立刻轉換為除特別禁止之例外規定外，均可自由進行交易，亦即自正面表列方式轉換為負面表列之方式運作。
日本及越南等部分TPP成員國，目前正就交易自由化之體制，自正面表列方式轉換為負面表列之方式。韓國一旦加入TPP，減免關稅及廢除各項非關稅障礙，雖能獲致相當利益，但在擴大放寬制度及規範約束之同時，所帶來之損失，亦為韓國頗為關注之課題，亦即韓國截至目前為止，遲遲放緩腳步、慎審加入TPP之原因之一，但其最終目標仍然會選擇邁向加入TPP。
五、結論
近10餘年來，世界經濟環境變化多端，產業發展競爭熾烈，為期有效紓解此一趨勢，相對促使有關國家之間積極推動雙邊之FTA，其目的旨在更進一步排除各種障礙因素，使交易更為暢通，但其績效僅侷限於雙邊之當事國，而當事國為期擴大其適用之領域，尚需與不同制度及規範之國家，另再個別展開諮商，推動簽署FTA。
當前TPP及RCEP之啟動，正係將單純之雙邊FTA推上多邊之Mega FTA，以期更進一步擴大提供FTA之功能及範圍。
值此全球經濟景氣低迷，對外貿易萎縮不振，投資意願普遍下滑，消費支出大幅衰退之際，我國為期有效因應此一發展趨勢，亟宜加速積極運用各項對策，大力推動加入TPP及RCEP，俾期避免在變化多端之大環境中被邊緣化。
資料來源：韓國產業通商資源部