一、前言
近年來區域經濟整合積極發展，整合的規模已明顯擴大，巨型的區域整合，包括跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP）、跨大西洋貿易與投資夥伴協定（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP），以及涵蓋東亞主要國家的區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）很可能於近一、兩年內有重要進展；反觀杜哈回合談判，雖然WTO會員正在努力推動「奈洛比套案」，希望前不久始獲通過擴大產品涵蓋範圍的資訊科技產品協定（Information Technology Agreement II, ITA II）及貿易便捷化協定能及早生效。但是即使「奈洛比套案」得以完成，距離杜哈發展議程原先設定的目標仍有很大差距；而正在成型的巨型區域貿易協定（Regional Trade Agreement, RTA）所涵蓋的領域遠遠超過多邊貿易談判，因此TPP、RCEP及TTIP是否為影響未來國際貿易規則更重要的組織，已成為當前國際經貿論壇關心的議題。由於RTA無法避免對區域外國家的排擠，多邊貿易體制才是推動全球貿易自由化的最佳途徑，但是在RTA快速發展之下，是否可能因而抑制WTO的功能，以致多邊貿易談判正面臨嚴峻的挑戰？目前我國雖已對外發出訊息將爭取加入TPP及RCEP的機會，但兩者均尚未有積極進展，如果巨型RTA將成為影響國際貿易規則的主要因素，則我國參與區域整合的策略是否應更加積極？抑或WTO會員將加速推動強化WTO功能的改革方案，以維護WTO的多邊談判機制？本文主要分析巨型的區域貿易協定對區域外國家的可能影響、未來WTO可能面臨的改革壓力，以及可能的改革方向。
二、區域貿易協定之利弊
開放的貿易將強化一國專業化分工的程度、加速經濟成長、增加就業機會、提升國民所得，故貿易自由化在國際間將會形成多贏的效果，使參與者均能獲益，這是國際貿易的基本原理。在推動貿易自由化的過程中，多邊的自由化一向優於區域或雙邊的自由化，主要原因即在於區域自由化的優惠措施僅適用於少數的區域內成員，對區域外國家可能形成負面的排擠與不利影響；而且過多的RTA，彼此互不相同，對國際貿易會形成規範過於分歧的「義大利麵碗效果」（Spaghetti-Bowl Effect），減損自由化的效益，故自第二次世界大戰以來，主要國家一向在多邊貿易體制下推動自由化。
2008年，當時杜哈回合談判已歷經7年仍無法達成協議，凸顯了已開發國家、新興市場國家及開發中國家各自利益的相互衝突，多數議題在多邊架構下均難以達成協議。反之，儘管區域貿易協定要求開放的幅度更大，涵蓋的議題更多，但談判通常可以在3、5年內完成，同時區域貿易談判與各國的行政與政治運作模式較為類似，從政治經濟學的角度，區域談判更受主政者重視，於是主要國家乃積極轉向雙邊或區域貿易談判。RTA經過幾年快速的發展，至今整合規模已持續擴大，包括由美國主導的TPP談判，自2010年起已展開無數回合的談判與協商，RCEP及TTIP談判則自2013年啟動，並預計於2015年完成。一旦這些巨型經濟整合談判得以完成，主要國家對當前因為全球化所需要的更多貿易規範，可能在TPP及TTIP中達成階段性目標，而降低推動多邊貿易談判的動力，於是WTO的部分功能可能被不斷擴大規模的RTA所取代。
然而，RTA多數為大國主導，RTA達成的協議多半附加了對大國有利的條款（例如：加強對智慧財產權之保護），以及缺乏需要由已開發國家主導的改革議題（例如：削減農業補貼等）；此外，RTA對區域外國家可能形成排擠，但RTA的形成又無法排除政治考量，因此有的國家即使有自由化的意願，卻無法排除此種負面影響。尤其當前在全球價值鏈的分工合作體制下，各國間彼此相互影響、相互依賴的關係已經更加緊密，RTA如果對區域外國家有負面影響，則巨型RTA之快速發展可能影響到全球公平經貿秩序的維持與穩定的經濟成長。
三、巨型區域貿易協定對區域外國家的影響
巨型的RTA對區域外國家是否會形成負面影響，主要決定於巨型的RTA形成後，其優惠待遇是否對區域外國家同樣適用，以及形成前後此種優惠待遇的差距；其中區域外國家無法同樣適用者稱為「硬性」的優惠，各國均可適用的部分稱為「軟性」的優惠。以TPP及TTIP而言，兩種RTA所涵蓋的議題極廣，除了開放市場以外，亦涉及境內措施的鬆綁與監管法規之調和；其中市場開放通常只適用於會員國間，會對區域外國家產生負面的排擠即屬硬性的優惠；但法規的鬆綁通常很難排除對區域外國家的適用（例如電信市場的開放），對區域外國家可能不會產生負面影響，即屬軟性的優惠。
此外，RTA會員國為了要讓市場開放的利益只在RTA會員國間享有，通常會限制其貨品必須為區域內國家原產，以致可能使RTA會員國放棄向非會員國購買，或者吸引非會員國的投資移轉至會員國境內，因此RTA的原產地規則對非會員國將有更多不利的影響。就TPP、TTIP及RCEP而言，TTIP中的談判議題屬於軟性的優惠特別多，RCEP則以硬性的優惠為主，因此不同RTA間對非會員國的影響並不相同。
（一）TTIP對非會員國可能有正面影響
具體而言，以TTIP為例，根據歐盟的評估報告顯示，由於歐盟目前平均關稅率約3.3%，美國平均關稅率約2.2%，因此即使TTIP達成100%零關稅，其對區域外國家所形成的排擠應該相當有限。不過就個別產品項目而言，由於歐美對於個別產品關稅之高低仍有不同，尚無法一概而論。根據歐盟針對TTIP的研究顯示 ，目前美國及歐盟仍有一定程度關稅的項目主要為勞動密集的消費性產品，以及部分自開發中或新興經濟體進口的產品。由於從低所得國家出口至歐美與歐美之間互相出口的非燃油產品，其HS 6位碼的產品結構非常不同，歐美間貿易之增加很難排擠到這些從低所得國家之進口。
國際經濟大師鮑德溫（Richard Baldwin）在2014年世界經濟論壇指出，若產品的互補性夠高，TTIP完成後，歐美間的貿易對區域外國家應該不會產生替代的現象。例如非洲、加勒比海及太平洋國家集團（African, Caribbean, and Pacific Group of States, ACP）與歐盟，以及ACP與美國之間的貿易，由於美歐與ACP國家出口品有相當之差異，若TTIP可以促使會員國間的相互貿易增加，有一部分來自ACP的進口可能同樣會增加。不過在某些特定產品類別，ACP國家的確會面對優惠減損並增加競爭（導因於貿易移轉）之威脅，如紡織品、成衣及鞋類、特定農產品（如魚、香蕉以及糖）等，因此可以合理的推論，TTIP對於低所得國家的整體影響很小，只有特定的開發中國家在特定產品組合中可能面臨較大程度的競爭。
至於在非關稅貿易障礙（Non-Tariff Barrier, NTB）方面，由於NTB的種類很多，NTB之削減對區域外國家的影響主要視哪些障礙將被消除，以及雙方有分歧的法規項目為何而定。以歐美間對商品標準、檢驗檢疫之規定而言，雙方一向有很大差異，例如美國對基因改造食品、施打生長激素的肉品、一般食品、醫療用品，及化粧品之安全等，採取「以科學為基礎」的方法予以認定；歐盟食品安全局則以預防的原則對產品進行監管，因此形成雙方在很多產品的檢驗檢疫及貿易上之爭議。這些在監管措施上的差異，對業者形成很多額外成本，被視為是重要的NTB。根據歐盟的研究報告顯示，未來雙方如果能在NTB方面消除50%的差異，其對彼此的效益，將比去除所有關稅障礙還要大得多，故在TTIP談判中，去除NTB已成為彼此談判的重要項目。
至於TTIP削除NTB對非會員國的影響，以產品標準將調和的角度言，若區域外國家能設法滿足美國或歐盟其中一方的標準，並取得銷售產品至外國市場的許可，則此種產品也會自動符合出口至其他會員國的資格，因此，若TTIP會員國間的標準及法規進行調和後，區域外國家在設法達到此標準後即可出口給所有會員國家，則對區域外國家同樣有利。但是如果會員國只是簽屬相互承認協定（Mutual Recognition Agreement, MRA），而此協定無法適用至區域外國家，則區域外國家即無法受益。根據2013年歐盟委託英國經濟政策研究中心（Centre for Economic Policy Research, CEPR）針對TTIP的研究報告[1]顯示，TTIP促使歐美間貿易之擴大，將促使非會員國的經濟與出口同樣有正面影響。
然而亦有其他研究針對TTIP對開發中國家及新興經濟體的影響進行實證研究，並徵詢專家、公民團體及歐盟委員會的觀點，所得結論為：（1）如果TTIP對於國際價值鏈具有負面的效果，此效果可以透過較寬鬆的原產地規則予以避免；（2）有關大西洋法規標準，有部分專家表示，強制性的標準可能會導致開發中國家的成本增加；（3）優惠減損，一般而言，TTIP會使原來由歐美對區域外國家提供的優惠產生優惠減損的結果，但並非所有專家皆認為此種優惠減損會造成重要問題；（4）並非所有專家均認為，TTIP加入投資保護法會對開發中國家有負面影響；（5）大多數的經濟文獻均預測TTIP會對歐盟、美國、或是全球產生正向的所得效果；（6）除了部分有考慮外部效果（當法規調和後，會降低區域外國家之貿易成本）以外，多數研究均推測TTIP會對特定幾個區域外國家之人均所得有負面影響；（7）有關貿易流向，有研究預測開發中國家會減少與歐美的貿易，轉而增加與東亞以及其他OECD國家的貿易。簡言之，TTIP不同於一般的RTA，雖然由於TTIP之特殊與涵蓋領域之廣泛，其影響層面十分多元，但其中最特殊的是，歐美在產品標準與檢驗檢疫規定方面將加以調和，因此TTIP對非會員國將同樣有利，但是TTIP對會員國－歐美的正面效益應該更大。
（二）TPP及RCEP對非會員國有負面影響
TPP談判的結果雖涵蓋了30章，很多議題均超越WTO的現行規範與領域，但是在商品標準、檢驗檢疫方面之調和，其重要性顯然不如TTIP，使區域外國家無法同樣享有類似同樣適用的優惠；此外，TPP國家目前的關稅水準比歐美高，TPP可能對區域外國家產生的排擠也比較大，故TPP對區域外的國家無法像TTIP對區域外國家一樣產生正面的影響。
至於RCEP，首先RCEP所涵蓋的議題明顯小於TPP及TTIP，RCEP對會員國的效益主要將來自於會員間彼此互惠的開放市場，這些效益主要來自於硬性的優惠；其次RCEP國家目前的關稅水準普遍高於TPP國家及歐美，因此RCEP對非會員國的負面影響也明顯高於TPP及TTIP。
四、降低區域貿易協定對非成員國負面影響之可能途徑
多邊貿易談判受阻是促使巨型的RTA積極發展的主要原因，如果能強化WTO的功能、增加多邊貿易談判的彈性、改善WTO的決策機制，或許已開發國家不需要積極地推動區域貿易談判。然而上述應加強WTO協商機制的各種建議，過去在WTO及國際經濟論壇曾經多次討論[2]，可惜最後皆因共識尚未形成，以及推動多邊貿易體制（Multilateral Trade System, MTS）的改革並非主要國家的優先利益而未能落實。然而以全球價值鏈之觀點，當前各國彼此相互依賴及影響的程度已經大幅提高，過於分歧的國際貿易規則實不利價值鏈分工體系之發展，而巨型的RTA陸續成型後，國際貿易規則在不同區域間的差異勢必擴大，因此受到負面影響的WTO會員很可能會再度重視如何強化WTO功能、如何將區域協定有效地納入多邊貿易體制等相關議題，例如：如何賦予WTO有效監督RTA之功能、如何強化WTO的談判機制，以利國際貿易規則重新由多邊貿易體制主導。具體而言，其未來改善方向可能有以下幾種途徑：
（一）區域主義多邊化緩不濟急，WTO應加強對RTA之監督
雖然支持RTA的論者認為，當RTA整合的規模愈來愈大後，其多邊化的可能性即隨之提高，一旦RTA得以多邊化，則RTA對非會員國的負面影響即可消失。但是眼前即將發生的是，一旦巨型的RTA成立，RTA對非會員的負面影響、全球貿易規則在不同國家間的差異即將隨之出現。故加強WTO的功能、加強WTO對RTA的監督機制，在時間上已經更加迫切。
（二）強化WTO多邊貿易談判機制之彈性，以利談判及協議之完成
若WTO功能與多邊貿易談判機制可以強化，各國所關心的議題可以有效地納入多邊貿易協定，則主要國家對RTA的需求可能降低。惟WTO一向以共識決及單一認諾為達成協議的原則，但在當前WTO會員已擴大至161國之下，能夠符合WTO所有會員利益的共識決，在運作上已經十分困難。然而利用關鍵多數而形成複邊協定的自由化方式，在多邊體制下曾有多次成功的經驗，例如：1997年的資訊科技協定（ITA）即是在參與成員之貿易量達到90%時而成形。今（2015）年7月此一協定更得到主要成員國同意擴大產品涵蓋範圍，預計在2015年底完成關稅減讓的時間表後，即可完成ITA II的國際協商。此外，政府採購協定、貿易便捷化協定等亦可依會員國意願自由選擇是否加入。為了強化WTO功能，未來此種以複邊協定方式處理的自由化產品及議題可能愈來愈多，我國應積極參與。
（三）降低RTA中取得貨品原產地規則的要求標準
RTA中的原產地規則不但會限制出口產品能否適用RTA的優惠待遇，也可能不利於非會員國的投資。降低原產地規則對出口品必須完成的加工程度要求，一方面可降低RTA會員國放棄對非會員國的購買，另方面也可以降低對非會員國投資轉向的影響，兩者均可使非會員國所受到的負面影響因而減少。
（四）加強CRTA對RTA的監督機制
限制RTA差異化與快速發展的另一途徑是加強WTO對RTA之監督機制。目前WTO會員所簽署的RTA，雖然均在WTO架構下的區域貿易協定委員會（Committee on Regional Trade Agreements, CRTA）接受檢視（Review），但是CRTA並沒有對RTA進行審查、監督或批准的功能，因此可以說，所有的RTA其自由化的方式不受約束，以致RTA的差異與分歧愈來愈大，如此對於全球貿易規則的運行及國際貿易均將形成額外的交易成本。如果能強化WTO對RTA監督功能，加強WTO對RTA的規定，並藉由CRTA對各國RTA加以檢視或監督之機會，對RTA的品質及內涵，依據明確的標準進行審查或評估，則RTA的差異或可縮小。惟這需要WTO對GATT第24條及GATS第5條做更明確的規範，而這也仍然需要WTO會員間進行協商並制定WTO對RTA具體的規範。
五、結語
我國是境內資源有限，而且已經高度參與到全球價值鏈中的小型經濟體，與上、下游國家有高度相互依賴的關係。當國際景氣趨緩，我國出口即可能受到負面影響；當與我國有密切上、下游關係的國家採取了保護其國內產業的相關措施時，我國景氣也可能受到不利影響；若我國無法參與區域經濟整合，更可能受到負面的排擠。若欲減少我國所面對的不利影響，除了盡量爭取加入與我國經貿利益有密切關係的RTA外，WTO會員國未來可能加速推動對WTO功能改善之方案，包括強化WTO的談判機制以提高多邊貿易談判達成協議的可能性，強化WTO對RTA的監督以紓緩RTA過度發展所帶來的負面影響等，我國應積極參與以減少RTA對非會員國形成的負面影響。
[1] J. Francois（2013）, Reducing transatlantic barriers to trade and investment: An economic assessment, final project report.[2] 例如：2007年Warwick Commission對WTO提出The Multilateral Trade Regime: Which Way Forward?以及同年WTO舉行Multilateralising Bilateralism國際研討會，其中有多位專家提供建議。