一、前言

　　跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP）為美國目前對亞太地區最重要的經貿策略，並標榜為高品質、自由化程度最高的貿易協定。然而，美國憲法賦予國會貿易權，相關FTA實施法案亦必須由國會立法通過生效實施。美國國會過去透過貿易授權法（Trade Promotion Authority, TPA），授權行政機關進行國際經貿談判，並且於談判結束後透過特殊的包裹表決，以便盡快立法實施國際貿易協定。

　　美國憲法第一條第八款第3項，也被稱為「貿易條款」（commerce clause），是美國憲法授予國會最重要的權力來源。依據美國最高法院解釋，此處的「貿易」（commerce）不僅意謂著商業交易，也泛指所有的商業活動，包括美國政府與第三國政府的貿易協定。在過去一百多年間，國際貿易與自由化大多僅於降低關稅水準或者關稅豁免。例如，1930年「Smoot-Hawley關稅法」，以及「1934年互惠貿易協定法」都是由美國國會授權行政機關設定或降低關稅水準，而此類相關法案之制定係植基於通稱為「貿易授權法」（TPA）。

　　實際上，所有的國際談判如美國哈佛大學普特曼（Robert D. Putnam）教授所言，都是國內以及國際層次相互影響的雙層賽局（Two-Level Game）。^[1]在國內（第一層），不同利益團體對政府施壓，希望能夠政府能採行對其有利的政策。國內的議員也尋求結盟，代表不同的商業團體或者地方選區的利益；在國際上（第二層），代表國家的貿易代表在國際貿易談判中，也是在國內各種條件的壓力下，希望能夠尋求對本國最有利的協商結果。因此，在國際談判桌上，並不是只有面對他方的談判代表與顧問團；實際上，一國談判代表還須同時面對另一張國內的談判桌，同時和國內政黨代表、利益團體及各級機構等協商折衝。也就是說，國際談判的成功於否，取決於國內（第一層）與國際上（第二層）的互動關係結果。

　　以美國目前在亞太地區最重要的經貿談判協定－TPP為例。美國國會自歐巴馬總統上任以來，曾批評TPP談判不甚透明，缺乏保障勞工權益、環保與匯率操縱等規範，至今遲遲未透過TPA立法授予歐巴馬總統貿易權限，而致各國對TPP的未來表示憂慮。

　　雖然美國貿易代表仍可在無TPA授權下繼續對外進行貿易談判，但最終談判結果可能在透過一般立法程序議決實施法案時，審議期間遙遙無期，或者談判結果因增修內容而無法落實。因此，部分TPP談判成員國代表表示，如果美國貿易代表無法獲得TPA授權，則不願對國內市場開放提出進一步承諾。面對美國政府可能無法實施談判最終成果，多邊經貿自由化承諾可能大打折扣的情況下，國際貿易談判更難以進行。

　　民主黨籍的歐巴馬總統上任至今，仍然無法說服同黨國會議員支持TPA法案。反而是在2014年失去國會多數後，在共和黨多數的國會議員強力要求以及貿易代表投注更大遊說力道下，美國TPA已經順利進入兩院審議階段。

二、美國的TPA法案沿革

　　美國國會歷史上透過立法方式，授權美國總統代表的行政部門進行國際關稅調整的權力。自美國「1974年貿易法」開始，為因應更多元的國際貿易型態與國際經貿談判，美國國會透過TPA法案，以不同的表決方式，包裹表決國際經貿談判協定的實施法案，同時也提高國會參與貿易談判的過程。

（一）TPA包裹表決國際貿易協定與實施法案

　　美國國會認為美國行政部門在《關稅暨貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）甘迺迪回合中超越原本法案授權，進行非關稅措施的相關國際談判與實施，以及為解決一般立法程序造成國際貿易協定在美國國內生效曠日廢時的問題。美國國會因而在「1974年貿易法」（Trade Act of 1974）中，涵蓋「快速立法程序」^[2]（expedited legislative procedures）：國會相關委員會必須在期限內完成審議與對實施法案（implementation bills）的包裹表決，且不得對協定內容提出修正案。

（二）TPA強化美國國會實質參與貿易談判

　　美國國會同時透過TPA獲得貿易談判過程中諮商的權力，並且得以擴大參與對外貿易談判：「1974年貿易法」正式授權美國國會10名相關委員會議員，成為美國貿易談判代表團成員。同時，美國行政部門也必須在貿易談判過程中與國會相關委員會諮商，並且在簽署協定的90日內通知國會。「1974年貿易法」對國際貿易協定的相關規定，合稱美國「快速貿易談判機構」（fast-track trade negotiating authority）。

　　美國國會在授權法案中，也進一步透過設定「主要談判目標」（principal negotiating objective）具體化談判授權對象以及談判授權的主要目標，成為行政機關的政治指引。此外，國會在參與貿易談判過程中，除了上述相關貿易法規中的諮詢角色外，「國會監督小組」也在貿易談判過程中扮演更積極的諮詢角色。

　　美國「1974年貿易法」（Trade Act of 1974） 中151-154段的內容涵蓋TPA，爾後透過立法增修方式對TPA加以展延。若法案屆期失效，或者因應尚未授權展開的雙邊與複邊貿易談判，美國總統必須重新向國會提出展延TPA期間或更新立法授權的法律提案。

　　自1974年以來美國相關的TPA法案包括：

1. 1974年貿易法」：原本預計TPA授權期間為5年，並於1980年1月2日屆期；爾後，美國國會透過TPA授權總統調整關稅水準權力展延至1982年1月2日。
2. 1979年貿易協定法」（Trade Agreements Act of 1974）：「1979年貿易協定法」展延行政部門8年期間（至1988年1月2日）的TPA授權，以進行非關稅障礙措施的協商與實施。此貿易法案目的為批准東京回合的國際貿易協定，這也是美國國會首度以TPA快速批准程序生效的實施法案。
3.  「1984年貿易與關稅法」（Trade and Tariff Act of 1984）：修正「1974年貿易法」，增加TPA貿易協定談判與實施的授權。
4. 「1988年綜合貿易及競爭法」（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988, OTCA）：美國國會對行政部門FTA授權展延至1993年6月1日，但快速立法僅限於1991年6月1日前生效的貿易協議。美國總統得以向兩院提出在1991-1993年間的生效的FTA，獲兩院通過後便可展延TPA。然而，美國總統柯林頓在1997年提出申請TPA展延的「1997年互惠貿易授權法」（Reciprocal Trade Agreement Authorization Act of 1997）卻未在眾議院獲得同意。
5.  「2002年兩黨TPA法」（The Bipartisan Trade Promotion Authority Act 〔BTPAA〕 of 2002）：美國總統布希在2001年對國會提出展延TPA要求，並且正式將「2002年貿易法」（Trade Act of 2002）中第XXI條的授權名稱改為TPA。
   

三、美國積極推動TPA法案，TPP機會之窗稍縱即逝

　　1974年至今，並非每位美國總統都獲得國會授權進行對外貿易談判，美國國會政治及代表行政權的美國總統與美國國會山莊的微妙互動，成為美國TPA授權與否以及對外貿易談判重要關鍵。但兩次未獲TPA授權均為民主黨籍總統任內：第一位為1994～2002年間任職的柯林頓總統，以及第二位為2007年至今的歐巴馬總統。柯林頓雖在103屆國會中，在兩院都是民主黨多數的情況下，順利通過展延TPA完成烏拉圭回合談判與實施。但在105屆國會兩院均為共和黨的情況下，其於1997年所提出的TPA法案則並未獲通過。

　　在民主黨歐巴馬總統任內，2002年貿易法（Trade Act of 2002）中的TPA自2007年7月1日起未獲授權。歐巴馬總統雖然多次論及TPP談判的重要性以及透過TPP強化重返東亞的大戰略，在國會政治風向並未支持TPA法案通過的情況，也就是TPA在大多數同黨民主黨籍議員的反對情況下，歐巴馬難以在美國國會推動。

　　美國總統歐巴馬已於2013年7月30日請求國會授權TPA，參眾兩院在2014年1月9日提出授權期間4年並且可能進一步展延3年的TPA法律草案「2014兩黨國會貿易優先法案」（Bipartisan Congressional Trade Priorities Act of 2014）。在2014年11月美國期中選舉之前，參眾兩院兩黨在本案上並未獲共識。實際上，當時參議院多數民主黨的領袖瑞德（Harry Reid），在2014年2月接受訪問時表示，TPA法案並非參院優先考量的法案。外界也認為參院民主黨領袖，可能是主要反對阻擋TPA法案的推手。

　　2015年將是TPP談判順利結束的關鍵年，但國際上（第二層）經貿談判順利結束與否，將取決於TPP最重要的成員國美國國內（第一層）因素。隨美國2015年即將進入總統初選階段，無論任何政治性議題都可能成為票房毒藥，美國國會或者總統都將避免繼續推動TPP或TPA，以免造成政治爭議。外界認為倘若美國國會在年底前無法盡速通過TPA法案，則未來TPP協議即將邁入最後協商階段恐怕極為不樂觀。

　　所幸目前美國TPA法案已經暫露曙光：參議院的共和黨籍領袖麥康內（Mitch McConnell）已經在4月16日提出草案，參院版本的TPA法案在5月6日順利進入審議程序（S 995）。^[3]依據媒體初步統計，目前參院支持TPA法案的議員已經小幅超過60位的門檻。^[4]美國法案必須由參眾兩院同時審議並且通過，眾議院歲入委員會主席民主黨籍的議員萊恩（Paul Ryan）亦於4月17日提出TPA法案草案（HR 1890），但目前TPA草案在眾院並未獲得絕對支持。由於不少眾議員提出TPA法案其他增修條款或連結其他法案，眾議院兩黨仍在協商凝聚共識。

　　由美國延宕已久的TPA法案經驗來看，對內尋求美國國內的共識與國會的協商，似乎較美國貿易代表在外談判TPP更為沉重艱辛。同樣，近年來臺灣也面對經貿自由化的龐大壓力，特別是臺海兩岸未來的經貿合作議題。由於兩岸合作除經貿自由化的主軸之外，還有其他政治、國安及社會等眾多因素引起民眾疑慮，進而造成太陽花社會運動。臺灣這樣大規模的社會運動也難以簡化為反全球化、反經貿自由化、或逢中必反的簡單邏輯，而需要進一步探求是否能夠在國內獲得大多數民眾支持（或至少不反對）的情況下，進一步拓展我國國際經貿空間。如普特曼教授所言，如果在另外一張（國內）談判桌上，難以獲得支持，則國際談判代表在國際的談判空間勢必更窄；或者甚而面對成功的經貿談判結果可能最終無法獲得國內支持而告失敗。