一、國際發展援助是否真能達成消滅貧窮與永續發展目標
對於開發中國家提供全球性的發展援助計畫,大約開始於第二次世界大戰結束之後,國際社會對開發中國家提供巨大的發展援助資金,聯合國更於2000年通過「千禧年宣言」(Millennium Declaration)與設定「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs),協助開發中國家與低度開發國家關注政治、經濟與社會等層面之全面性作法,逐步改善制度規章、提升技能、發展貿易與降低貧窮,最終達到永續發展的目標。這項目標也成為當代國際發展援助最重要的文本,為國際組織與各國進行發展援助時之重要依歸,其以「降低貧窮」做為核心概念設計各項目標和指標,關注於解決跟赤貧有關的諸多問題,包括:收入性貧窮、饑餓、疾病、缺乏適當住所及社會排斥等,同時促進兩性平等、教育和環境永續發展能力。換言之,MDGs試圖透過在保健、教育、居住和安全等四大層面的投入,解決人類的貧困問題。
根據MDGs的設定,如果國際社會能夠如期在2015年實現各項目標,將有5億多人得以擺脫赤貧狀態,3億多人不再遭受饑餓之苦,約3,000萬名5歲以下兒童存活的機會增大,200萬名產婦保全生命的機會也將有所增加。另外,有3.5億人可獲得安全的飲用水,6.5億人可獲得基本環境衛生方面的福利,享受更健康的生活;數以億計的少女和婦女能夠接受教育,取得經濟和政治機會,擁有更大的安全和保障。
依據聯合國報告顯示,2012年國際社會在實現MDGs方面取得相當大的成果,例如「極端貧窮減半」與「將無法穩定獲得改善飲用水源的人口比例減半」等目標提早5年實現;目前已有超過2億以上生活在貧民窟的人口獲得改善;女童與男童的小學入學率已逐步拉近;降低兒童和產婦死亡率的進展已開始加速。整體來說,截至目前為止,全球各地區的極端貧窮人口數都在下降當中,每日生活花費在1.25美元貧窮線以下的人數已降至1990年的一半以下,無法獲得安全飲用水的人口比例已減半,開發中國家的城市貧民窟居民比例,在2012年已降至33%,有更多的兒童接受小學教育(特別是女童的比例大幅提升),許多國家也在普及小學教育方面取得顯著的進展,兒童存活率逐漸提高,愛滋病毒感染者獲得治療的人數增加,肺結核的發病率自2002年以來已大幅下降,全球瘧疾死亡率也已下降。
然而,有幾項目標的進展較不順利,包括:不穩定就業的情況仍然相當嚴重,降低孕產婦死亡率的進展距離目標仍然還很遙遠,農村地區使用水源改善的情況仍然偏低,饑餓依舊是全球性挑戰。儘管城市貧民窟的人口比例減少,但是絕對人數卻從1990年6.5億的基線繼續增加當中,估計目前仍然有8.63億人生活在貧民窟。其中,特別是被稱作「最底層的10億人」的非洲大陸,其貧困現象仍然相當嚴重。
面對2015年即將到來,各國已達成在既有成果上繼續實踐MDGs之共識,將在2015年以後持續促進糧食安全、性別平等、產婦健康、農村發展、基礎設施、環境永續發展,並積極應對氣候變遷,特別是性別平等和賦予婦女權利兩個層面,被認為是未來實現MDGs的關鍵。
二、國際發展援助遲遲未能達成預期成效的原因
從MDGs的設計來看當代國際發展援助之內涵,可以理解其最重要的價值在於協助貧窮國家擺脫「貧窮陷阱」(Poverty traps)。所謂「貧窮陷阱」,指的是許多施政有方的國家由於太窮而無力自助,因為缺乏財政資源而無法投資基礎設施、社會服務與環境管理,甚至是改善施政所必須的公共行政。此外,重債窮國和中等收入國家在債權國的催促之下,被迫將大部分有限的稅收用於償還債務,從而削弱了投資人力資本和基礎設施的能力。換言之,一國的資本存量(包括物質、自然和人力資本)如果過少,經濟便不具生產力,家庭將陷入貧窮,環境也將退化,所產生的問題包括:儲蓄率低、稅收收入低、外國投資少、暴力衝突、人才流失、未經計畫或時機不當的分娩及人口迅速增長等。這些不利的結果加重並擴大了貧窮,沒有私人儲蓄、公共投資和外國投資,生產力就不能提高;而人才流失、人口增長、環境退化以及暴力風險持續存在,又使生產力無法提振的情形持續惡化。一般認為,消除貧窮陷阱的關鍵,為將一國的資本存量提高到經濟能夠自力成長,因此透過發展援助目標的設定,促進各國有能力積極投入公共行政、人力資本(營養、保健、教育)和關鍵基礎設施(公路、電力、港口、供水和環境衛生、負擔得起的住房用地、環境管理)的投資。
在上述理論架構之下,國際發展援助跳脫傳統強調改革開發中國家總體經濟的模式,轉向融合受援國人民的基本需求與國家總體經濟發展體質改造兩大取向,形成兼顧受援國人民生活水準與市場自由化的援助模式。關注面向涵蓋許多相互關聯的議題,從降低貧窮、社會融合、就業、衛生、人口、教育、性別平等,以及永續發展、人權、環境、金融及治理,更包含了全域性的議題,諸如全球化的不同影響、各國之間及國家內部的不平等、開發中國家參與全球經濟體制等,還致力於探索與解決發展和衝突之間的相互關聯問題。同時,也因應全球貿易自由化的發展,投入較多資源在貿易援助上,例如協助低收入國建構貿易能力、提升窮人的生產能力、進行貿易基礎建設,以及協助建立產銷體系等。
從上觀之,國際社會在發展援助的觀點上有所突破,在執行上日益強調援助成效,也竭力降低貧窮為低收入國家尋找出路,並且訂出具體時間表。然而,國際發展援助為何仍遲遲未能出現預期成效?也未能加速開發中國家成長和發展?特別是近年來還加入了新興開發中援助國的力量,情況卻未必樂觀。事實上,自1950年代末期以來,援助國的數量即不斷增加,石油輸出國組織(Organization of the Petroleum Exporting
Countries, OPEC)及社會主義國家也自1970年代開始積極進行發展援助;近年來開發中大國隨著經濟成長而從受援國轉變成為援助國;同時,在發展援助扮演重要角色的非政府組織(Non-governmental organization, NGO)數量也在增加,推估目前全球援助國約有250國,國際性NGO則已超過60,000個。對於開發中國家而言,援助國增加發展援助金額也隨之增加,本來是一個值得歡迎的現象,然而,隨著援助國的增加,援助計畫已多到超過受援國政府的管理能力,例如越南每年大約有8,000件援助計畫在進行、坦尚尼亞每年必須提交給援助國2,400份有關援助的報告書,還有來自援助國超過1,000件以上的援助計畫審查、監督管理與評估訪問團。這種情況被稱為「援助氾濫」(aid proliferation)或「援助轟炸」(aid bombardment),無形中造成負面的阻礙與影響,出現包括援助效率降低、一般經費不足及受援國官僚機構品質惡化等結果。
援助氾濫最直接的負面影響為當援助流入受援國時,因為各個援助國的契約、採購條件、語言、援助方針都不相同,使程序增加而導致業務效率降低,以越南的援助計畫為例,由於援助國的採購條件各異,即曾出現為了購買5輛車需要150名政府官員,並且歷時18個月的情形;另一例為玻利維亞在5個援助國的支援下,對家庭貧困狀況進行調查,各國要求玻利維亞針對不同援助國提供不同的預算調查與報告書,使玻利維亞政府幾乎使用了和調查所花費的相同時間來編制報告。再者,由於受援國預算有限,援助氾濫將導致計畫實施後之維持管理經費不足,使得透過發展援助建立的道路、公共設施等無法進行日常維護,或是學校設立後也無法安排教師與教材等,例如非洲約有34%的援助計畫無法提供長期的管理與維護,即是因為一般經費不足。另外,某些援助國為了使自身的援助計畫實施成功,會提供高額薪資給受援國的優秀官員,此種提供高薪的激勵措施往往造成扭曲,導致受援國官僚機構品質惡化及人才不斷流出的結果。例如世界銀行在肯亞的農業援助計畫雇用數名肯亞籍顧問,月薪約為3,000~6,000美元,但是肯亞政府的首席經濟學者月收入僅約250美元,實在相距甚遠。如果受援國同時接受許多援助國的援助,則各援助國在受援國內的優秀人才競爭情形將變得更加激烈,結果可能使從事援助相關業務者薪資異常高漲的情形更加惡化。
進一步檢討援助並非總是能加速成長和發展的原因之一,乃是因為援助計畫並未將成長和發展列為目標,即使各國在結構調整方案中納入了這些目標,但是往往未經過審慎評估,未能與當地條件相配合,而且經常以尋求快速經濟成長為思考主軸。再者,援助國之間未能取得協調一致的行動,也未能符合受援國的需求、優先事項與偏好,由於援助國的思考與關切角度各不相同,會計制度與優先事項也都不同,使得援助陷入一片混亂。另外,國際發展組織推動的結構調整方案多關注於精簡受援國政府機構的規模和功能,這種壓力進一步削弱了受援國的體制能力。再加上,眾多的新機構(如NGO)使這種混亂的情形更加惡化,受援國對於這一類的援助機構一向甚少加以監督,或甚至根本不過問。具體來說,許多援助計畫在本益評估上往往過度樂觀,這些計畫或許可以攔河集水、發電,甚至提供公務人員住屋、使飛機有地方起降,但是它們也可能帶來債務動搖國本,結果使受援國還必須動用額外的資源來還債,進而排擠教育、衛生、飲水供應、生活補助以及赤貧者亟需的基本服務,有違援助行動消除貧窮的本意,反而使受援國的情況更加嚴重。另一方面,多數的援助資源甚至從未使用於開發中國家,有些用在紓解債務上,有些用於援助國的官僚體系上,有些花費在大規模的國際會議上,甚至是直接資助開發中國家各項活動,有相當大的部分是活動管理人員及機制的經費。
為強化國際發展援助的效率,多數援助國會在援助承諾上設定許多附帶條件,例如達成援助國所設定的政策改革項目與目標,並且這些條件的達成情況又關係著是否履行下一階段的援助承諾。許多受援國認為這種援助模式已經不符合所謂「援助」的精神了,倒像是在考驗他們,尤其是每年檢驗並大費周章的做成報告之後,再經由援助國「審核」,如未達到既定目標,則援助國便可能片面暫時停止援助,或延遲交付援助,使援助充滿不確定性和不穩定性。以世界銀行的援助計畫為例,受援國每年必須達成75~80%的政策改革目標,這對受援國的能力來說是相當大的考驗,也是相當沉重的壓力;而這種由援助者單方面制定的改革計畫,同時也有侵蝕受援國自我改革能力的疑慮,並且可能忽視受援國當地真正的需求。國際組織的援助建設可能因為當地人沒有能力使用而成為大型、昂貴且無用的裝飾品,對於貧窮的受援國而言,大部分的人民生活都成問題,恐怕沒有閒錢花費在教育、醫療,甚至是奢侈品,如旅遊或購買先進的交通工具,更遑論進行工業投資。此導致最大的獲利者為當地的資產階級,以及那些擁有強大資本、想要進入受援國經濟領域卡位的外國資本家。因此,無論是國際組織或援助國協助建造的基礎設施或提供的貸款,最終與其宗旨背道而馳,卻造成受援國更大的貧富差距。
三、未來國際發展援助將更強調發展成效
自2000年設定MDGs以後,全球在這10多年來可謂歷經了人類歷史上最快速的消滅貧窮成就。這種前所未有的進展,乃是透過經濟發展、更完善的政策以及全球性承諾等行動共同達成的結果。回顧MDGs所規劃之全球發展遠景,其試圖整合經濟、社會與環境等目標並付諸實行,同時又希冀能夠確保世界和平與安全,並維護對於民主價值的尊重。在這樣的架構之下,國際發展援助從優先保護貧困與脆弱族群出發,儘管經過10多年的時間,許多情況已經有很大的改變,但是此一願景迄今仍為國際社會所堅持。
在2015年即將到來之前,國際社會於去(2013)年9月在聯合國第68屆大會上,針對目前發展援助成效進行了一次總體檢,並且對於發展議程在未來15年的願景和方向進行再定位,以「永續發展」、「消除一切形式的極端貧窮」、「為全人類建構持續繁榮的基礎架構」為核心目標。鑒於目前發展援助的模式並未充分考慮絕對貧窮和最脆弱的邊緣人群的需求,因此新的發展議程將重點聚焦在貧困、饑餓、水資源、衛生、教育及醫療保健等領域。
正如聯合國秘書長潘基文(Pan
Ki Moon)所言,2015年後之發展議程所面臨的核心挑戰為,如何使全人類都能共享全球化所帶動的發展能量和所創造的利益。事實上,全球化雖然提供了大量的機會,但是其所帶來的利益並未被所有人共享;同時,除非目前的消費、製造與資源使用模式產生根本的變化,否則在全球持續促進福利增加的同時,對於有限的自然資源無疑是一項重大威脅。而長期在衝突、饑餓、不安全與暴力狀況中所造成的不平等現象,以及自然資源終將消耗殆盡的現實,是阻攔人類發展與達成永續發展目標的關鍵因素。因此,新發展議程將從尊重人權的角度出發,實現全球發展夥伴關係,並設定於2030年前消除所有極端貧困。
隨著國際發展援助行動的蓬勃興盛,開發中國家的能力已逐漸有所啟發,儘管絕對貧窮仍然是個沉重的負荷,但是在一些開發中大國的帶動,加上援助國強調夥伴關係與賦權的概念之下,許多受援國已逐漸提高自主性。從一些援助案例中可以看到,受援國的依賴態度正在逐漸轉變,他們藉由參與援助計畫的規劃過程,在援助機構的協助之下,制定符合其需求的援助政策與策略。同時,他們也在計畫執行過程中,學習與建構政策制定的方法和能力,並藉此改善收支能力。此外,某些受援國對於過去依賴援助資源與融資,導致國家長期受制於外力而積弱不振的情形也有了自覺,例如尼加拉瓜和烏干達等國在債務與援助融資協商過程中,逐漸改變過去相對弱勢的態度,強調對國家債務穩定有利的條件,並以國內立法約束年度外債上限。為了有效利用援助資源,並降低政府的行政成本,某些受援國也開始傾向限制援助者的數目,例如印度偏重於接受G8和歐盟的雙邊援助,其他的援助則由非政府組織接受。
另一方面,受到全球區域主義盛行的薰陶,受援國對於區域整體發展概念也有所進展,例如非洲國家曾在WTO發言,呼籲援助國在提供各國援助時,應以非洲地區的整體發展為主軸,提供有效的貿易援助與進行基礎建設,並且也應關注促進非洲國家之間的貿易。從這樣的發展態勢來看,受援國對於援助需求已從過去著眼於資金或基礎建設、能力建構等面向,逐漸擴展至區域整體發展策略層面。
四、結論
綜上所述,國際發展援助並不必然促進受援國的發展,除了受制於援助方的各種條件與考量之外,受援國的內部因素也是一個重要的關鍵。如以各國的國際援助資源投入成果來看,受援國的經濟成長率越快,則援助資源或資金所能發揮的支持或促進作用越強,發展援助行動的效益也比較大。受援國將藉由援助貸款改善投資環境和基礎設施建設,促進人力資源發展與提升勞動力的技能和素質,當受援國的政策能力越強,則援助所能發揮的作用就越大。因此,受援國的改革與結構調整政策和發展援助形成互補關係,來自國際社會的援助資源只有在一個本身即積極追求發展的環境中,才能發揮關鍵性的支持作用。換言之,開發中國家經濟制度的改善和政策的進步,是促進援助資源發揮效率的關鍵因素之一,而針對受援國的實際情況設定發展標的,透過當地的參與符合其真正的需求,並改善援助氾濫的情況,才能發揮國際發展援助的效率。