一、前言
在全球化風潮之下,對外投資為各國企業開拓全球市場重要策略之一,衰退產業尋找海外生產成本低廉之地區作為新基地,延續其生命週期,而優勢產業亦須依靠全球之布局來維持其競爭力。隨著臺灣對外投資的成長,產業外移疑慮從未停歇,尤其是我國對中國大陸投資日益擴大,而來臺投資卻相對偏低,使得臺商對外投資所衍生出的問題成為國人相當關注之議題。
本文透過文獻回顧及利用臺灣資料,發現對外直接投資結構出現以下幾個的現象:(1)歷年投資中國大陸比重甚高;(2)近來投資英屬維京群島及開曼群島比重大幅提升;(3)對外投資金額持續高於來臺投資金額;(4)投資帶動貿易效果正在減弱。基此,本文旨在針對上述四種海外投資布局變化情勢進行分析,並嘗試探究其背後所衍生之意涵,以此作為政府施政、產業發展及相關延伸研究之參考依據。
二、防守型與擴張型投資
對外直接投資型態依投資目的的不同,可區分成受總體環境惡化影響,而欲降低生產成本以維持競爭力的防禦型投資,以及為了擴張市場、取得技術及排除貿易障礙等的擴張型投資。一般而言,具比較利益產業較會選擇歐美等先進國家進行擴張型投資,主要目的為學習關鍵技術、取得市場份額與國際分工地位;而衰退產業較可能選擇勞動或土地成本低廉地區進行防禦型投資布局,透過將產線移往海外進而降低生產成本。
根據投審會資料觀察臺灣過去在美國、歐盟、東協與中國大陸等幾個主要國家對外投資分布變化,可以發現1970年代我國對外投資對象主要是東協國家,此時期美國在某些年度也有零星大宗投資,不過投資規模僅介於30~1,000萬美元間,金額並不是太大。臺灣對美國投資比重較大時期是在1980年代,除了少數個別年度,我對美國外資投資比重超過五成,1985年甚至達86.3%,為我國對美國投資比重最大年度;以投資規模而言,此時期規模最大為1989年的5.09億美元,最小為1981年的165萬美元。自臺灣在1990年代後解除赴中國大陸投資限制後,中國大陸便憑藉其廉價勞動與土地吸引我國大量外資進駐,在中國大陸2001年加入WTO後,我國對其外資投資比重一直維持在五成以上,直到2016年才有下滑趨勢。除了中國大陸,1990年代後,我國對東協地區雖然也有投資,但比重較中國大陸低上許多。
由過去投資布局來看,臺灣過去20年之間幾乎是以防衛型投資為主,投資對象主要是中國大陸,少數在東協地區,對歐美等先進國家的投資比重則是明顯偏低。面對近來中國大陸日益高漲的工資,嚴格的環保要求、頃國家之力扶植其產業發展,以及美中貿易戰等因素影響,臺灣對中國大陸的投資近兩年明顯減少,而此時便成為我國重新思考海外投資布局的轉捩點。在此背景下,臺灣海外投資布局可以有兩個思維,第一個是維持過去投資模式,以防禦型投資為主,只是將投資重心由中國大陸移到其他國家(如東南亞地區);不過,在可見的未來內,先進國家的自動化與數位製造技術將快速發展,過去將降低勞動與土地成本作為比較優勢的投資模式可能受到挑戰,且過去在中國大陸發展後所遇到的問題(如薪資高漲),未來將投資移轉到其他國家,待其經濟發展起來後不免也會產生同樣的問題。因此,臺灣第二種投資思維可朝向歐美等先進國家,以取得先進技術為目的。
歐美多數國家在金融海嘯之前曾有去工業化的趨勢,經濟發展重心著重在金融等非實體經濟面上;但在金融海嘯之後,歐美國家逐漸重視製造業重要性,亦積極發展相關先進製造技術,因此現階段為我國學習歐美國家先進製造技術之機會。不過,臺灣透過擴大擴張型對外投資比重,以取得先進國家新技術為目標,固然是因應未來投資結構改變的重要方式,但除了主動赴國外投資取得新技術,臺灣本身企業研發仍有存在全球化不足,以至於短期內可能無法快速吸收國外先進技術關鍵知識之問題。
與亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)中同儕經濟體(即日、韓、紐、澳、紐、美、加、墨、智等8國)比較,臺灣企業來自海外研發經費占比約為0.15%,落後於所有8個同儕經濟體(李淳,2017),反映出臺灣研發在研發領域的全球化與接軌程度不如本區域之同儕經濟體,國內企業主要靠國內自主研發來提升生產力與競爭力。雖然企業來自海外研發經費占比的落後,不代表我國在科技研發上的問題,但有鑑於吸收先進國家的技術與知識是一國生產力成長的動力來源,因此未來如何顯著地將研發領域打造為吸引外人投資(特別是先進國家投資)之重點,以爭取海外技術與研發經費挹注我國企業,是值得進一步探討方向。
綜合來說,我國面對未來對外投資結構的改變,有兩調整方向,一是繼續過去降低成本的防禦型投資模式,將重心由移往其他勞力成本低的地區;另一方向是主動至先進國家投資獲取新技術。無論是何種投資模式,本文認為國內企業與政府應該更重視如何提升這些投資模式與臺灣本身的連結性。進一步言之,以防衛型投資而言,臺灣可透過掌握關鍵研發、技術,以及提供重要中間財與零組件等方式,增加臺灣與這些海外投資的連結性,減緩產業外移風險。此外,以擴張型投資來說,我國應關切是這些投資到國外取得的新技術日後可否應用至國內產業,加速產業升級。
臺灣過去10年投資與貿易極度仰賴中國大陸,然在其積極扶植國內產業發展(紅色供應鏈)、勞動成本提升、美中貿易戰等因素驅使下,日後我對中國大陸投資貿易整體關係持續下降的趨勢可能會更加明顯。對此,我國目前正處在投資結構轉變的交叉點,需要尋找下階段全球投資布局之方向,政府應該做的是與產業一同商討未來適合我國產業發展的對外投資模式及其可能之挑戰,並吸引先進研發經費與技術進駐我國,藉以提升我國產業於全球經貿結構之地位。
三、近兩(2016~2017)年英屬維京群島及開曼群島比重大幅提升
臺灣近年前10大對外投資國結構出現一個現象:「對加勒比海小國的投資比重明顯增加」。以個別國家來看,由投審會資料顯示近10年我對外投資流向前10大對象國,雖然中國大陸是我對外投資最主要的目的地,然而我對其之投資比重明顯逐年下滑;東協則是我次要投資對象,近10年位列我對外投資第2或第3大。而2014年以後我對外投資流向避稅天堂
[1]之比重明顯增加,2014年英屬維京群島及開曼群島占我對外投資比重合計達17.55%,2015~2016年略降至13%,但2017年占我對外投資比重高達30.6%(表1)。臺灣資金到這些避稅天堂目的有二:一為當作第三地投資地跳板,二為逃漏稅。而第一者又隱含規避現有對外投資審查機制(特別是對中國大陸)之目的。
經濟活動全球化的過程中,資金跨國移動為其必然現象,但以現在的情況來看,跨國資金移轉及實質投資行為的關聯可能越來越薄弱。基本上,國際上跨國異常資金流向,多是由法令限制高、稅負或交易成本高的地區,移往相對法規限制少、稅負及成本較低且資料隱密性高的地區,而上述具有吸引各種資金大量進入之地區,即為一般俗稱的「避稅天堂」。
若站在資本使用效率的角度來說,採取低稅率或寬鬆的資金管制政策來刺激資金流動的靈活性,有時候是必要選項,如同臺灣選擇稅負極低的島國作為第三地投資地;因此,「避稅天堂」並非全然是不當逃稅行為的代名詞。不過,各國政府之所以關切資金流到「避稅天堂」,主要在於惡質的跨國逃漏稅行為將嚴重影響其國內財政收入來源及公平租稅制度,這些逃漏稅行為利用國際金融交易的複雜性,使資金流動時不容易被掌握,增加執法單位追緝逃稅之難度與成本(洪銘澍,2013)
[2]。
不過,臺灣未來在英屬維京群島及開曼群島的投資可能會降低,原因是英屬維京群島、開曼群島、百慕達等地區的制度將發生重大變革。今(2018)年5月1日,英國下議院通過「反洗錢與禁運法案修正案」,在2020年時英國海外14個領地(包括開曼、維京、百慕達群島)的登記註冊公司,將被要求不得隱匿公司背後的實質受益人。屆時,公司股東及所有權人將被揭露;倘有洗錢與逃漏稅等不法行為,執法單位便可更容易地循線追查,甚至查扣這些境外公司的銀行帳戶
[3]。值得一提的是,此修正案僅對洗錢與逃漏稅部分的資金有所影響,對作為第三地投資地跳板的資金影響不大。
基於以上,就我國對外投資在避稅天堂的比重偏高來看(2017年合計比重高達31%),政府要思考的問題包含:(1)針對投資第三地,臺灣政府應釐清臺灣大量資金跑到避稅天堂的原因,包括國內稅負是否太高、法規嚴格以至於廠商資金無法靈活運用等。(2)針對在避稅天堂可能的規避行為及逃漏稅(甚至洗錢)等行為,如何提升稽查技巧,將逃漏稅損失降到最低,恢復正常財政收入及健全公平的租稅制度,是國內政府刻正必須面對之課題。
四、對外投資金額高於來臺投資金額 根據我國投審會統計,在我國對外直接投資方面,大約自1987年開始臺灣對外投資大幅增加,對外投資金額為1.03億美元,約為1986年1.8倍。另在外國來臺直接投資方面,在2000年之前,大約也是從1987年開始有較明顯增加,該年來臺投資總金額為14.19億美元,為1986年之1.84倍。2001年之後,除了少數幾年外國來臺投資金額有增加外,臺灣似乎面臨吸引外人投資的困境。值得注意的是,自2000年後,歷年臺灣對外投資金額明顯變高於外商來臺投資。
以「電子零組件製造業」、「電腦、電子產品及光學製品製造業」、「機械設備製造業」,以及「紡織業」等個別產業觀察,以近十(2008~2017)年投資金額加總而言,對外投資除以僑外投資來臺數值依序為紡織業(13.93)、電腦、電子產品及光學製品製造業(10.95)、電子零組件製造業(2.64),以及機械設備製造業(1.07),顯示這些產業也都呈現對外直接投資大與來臺投資之形勢(表2)。進一步探究其原因,對外投資超過僑外來臺投資可能是因為該等我國勞力密集生產階段外移所至;然而,勞力密集產業外移了,但僑外來臺投資卻沒有明顯增加,顯示我國目前在全球供應鏈上陷入沒有勞動成本優勢,亦無足夠國外優質資金挹注的困境。
勞力密集產業外移且國外資金來臺投資力道不夠,產業轉型與升級當是我國政府應該要思考的首要課題,而目前「5+2」創新產業政策為我國產業轉型與升級之重要政策。不過,產業轉型與升級固然重要,但本文認為「5+2」創新產業政策除了產業升級目標,應更加注重國際連結,與國外創新能量高的區域深度整合,使該政策具備吸引外資目光之效果。為此,本文建議「5+2」創新產業政策應分別設立長期(如10年)與短期目標(如2年);長期目標的訂定是使產業發展方向明確,而短期目標則是因應國際產業發展趨勢進行政策內容彈性調整,避免政策內容過於僵化而追不上世界潮流。
除了賦予政策更大的調整彈性,強化投資誘因亦是「5+2」創新產業政策應注意的面向,尤其在各國祭出各種(如中國大陸)外商投資優惠之際,我國自當無法獨善其身於此一競爭情勢。由近來鴻海赴美國威斯康辛州投資,即可了解政府高額租稅誘因與現金補貼吸引投資之效果相當顯著,且根據回流倡議組織統計,政府誘因為企業回流美國首要考量因素。基此,本文建議我國相關單位應彙整其他國家(或其產業)針對吸引外資所擬定之措施與政策,並比較國內提供之誘因是否有不足之處,找出外資來臺偏低的根本原因。
最後,值得一提的是,吸引外資固然重要,但臺灣的政策可以有另一層思維,除了考量來臺或回臺投資之廠商,我國亦須設法留住既有的高端研發,儲備具發展先進技術之研究能量,因此在政策面除了鬆綁法規排除投資障礙及吸引外資,我國政府也應鞏固國內具研發能量的產業與廠商,並以「除了來臺,更要留臺」為目標來因應長期對外投資高於來臺投資之困境。
五、投資帶動貿易效果正在減弱
受到新興國家崛起,其國內中間財自製率提升且供應鏈逐漸完善,我國與這些國家對外投資與貿易之間的連動關係逐漸減弱。顧瑩華(2014)分析臺灣投資帶動貿易情況,指出2006年後亞太區域整合風潮漸起,參與區域整合之國家彼此間產業連結關係越趨緊密,對外投資的臺商亦逐漸在地化,因此臺商對外投資對我國出口之帶動效果逐漸減弱。進一步來說,臺商對外投資動機若屬於防守型投資,旨在利用當地價格低廉的勞動與土地進行加工貿易出口,如早期臺商赴中國大陸的投資,由於當時這些新興國家供應鏈尚未完善,臺商須由臺灣進口關鍵中間財或零組件,便與臺灣形成顯著的投資帶動貿易關係。不過,隨著臺商對外投資時間增長,其生產漸趨於穩定成熟後,對投資地主國中間財技術的掌握更加成熟,投資東道國將運用當地資源及法令致力於在地化發展,傾向直接由被本地供應生產所需要的中間財與半成品,使得對外投資初期的貿易帶動效果減弱
本文將我國因應投資帶動貿易效果減弱之方式分成三個面向說明:第一是先進製造技術,包括人工智慧、大數據與物聯網等自動化與數位化概念,並將其融合在製造業中。掌握先進製造技術之目的乃是升級以往僅能以勞動作為比較優勢之生產階段,以減少對新興國家之依賴。第二為製造業服務化,利用製造業搭配服務業(包括行銷、通路、物流及其他相關生產性服務業)方式協助產品之拓銷,藉以實現產品區隔之目的。最後,基於國內自製率要求違反WTO原則,針對各國採行若干不合理自製率要求,以作為鼓勵國內產業發展之政策工具,我國可進行調查盤點(如針對資通訊電子業、機械業),並透過WTO多邊場域進行關切,以維護自身權益及產業發展。
六、結語
隨著經濟全球化程度日益加深,對外投資結構將會不斷改變,我國應該適應此一新情勢,審慎思考對外直接投資結構改變之意涵所在,並在加強自身產業發展的基礎上,制定確實可行的對外直接投資戰略目標。在一般性建議上,國內政府可考慮加速完善境外投資相關法令,利用財政與金融等手段支援我國中小企業進行跨國經營,為企業境外直接投資提供服務,並建立對外直接投資及臺灣本身之連結性,強化我國在全球經貿結構之地位。然而,無論如何,對外投資與國內外產業發展、投資政策與投資環境息息相關,仍建議政府應聯合業界與學界,共同研擬一套適合臺灣產業發展之投資策略,以因應現今經貿結構快速變遷之環境。
[1] 英屬維京群島(BVI)國際商業法規定,在英屬維京群島所成立的境外公司(離岸公司)只要不涉及當地營利所得全部免稅,因此幾乎沒有租稅方面的負擔,而英屬開曼群島於1798年獲英國皇室頒令,從此永久免稅。
[2] 洪銘澍(2013),淺論經濟全球化下之逃避稅現象與因應之道,行政院國軍退除役官兵輔導委員會玉里榮民醫院。
[3] 陳一姍(2018),台灣人最愛的境外天堂大修法:維京、開曼、百慕達群島不能再藏錢了,天下雜誌,第646期。