【轉載】一帶一路與新南向的競合策略分析
- 中華經濟研究院區域發展研究中心 顧瑩華 研究員
- 2018/09/13
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- WTOepaper617
「一帶一路」是中國大陸對應經濟成長減速新常態的重要舉措，除了要輸出國內基礎建設產能、加速帶動中國大陸內陸發展，更重要的是希望可以藉此加強與東南亞、南亞、歐洲及非洲的經貿關係，協助其企業向外走出去，提高在全球及區域的影響力。此外，我國政府刻正積極推動「新南向政策」，其中的東南亞及南亞國家皆為「一帶一路」沿線重點國家，到底兩岸在東南亞及南亞市場，是否存在合作機會，或是競爭大於合作，值得深入探討。
一、一帶一路與新南向的推動方向
「一帶一路」概念於2013年由中國大陸國家主席習近平提出，並以2015年中國大陸發改委、外交部、商務部聯合發布之《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》為主要政策依據。2017年10月，習近平在十九大報告中主張，中國大陸在推動全面開放新格局上，將以「一帶一路」建設為重點，因此推測中國大陸未來將持續加大「一帶一路」的推動力道。
根據相關次級資料及十九大之後的態勢觀察，「一帶一路」未來可能推動的方向如下：在政策溝通方面，「一帶一路」倡議的推廣將逐步從沿線國家延伸到其他地區（例如歐美地區）；在設施聯通方面，網路基礎設施互聯互通將是下一個重要推動方向，以利中國大陸與沿線國家在資訊基礎設施、智慧城市、電子商務、遠端醫療、「互聯網+」等領域開展深度合作；在貿易暢通方面，加速推動跨境電商，以協助中國大陸中小企業開拓「一帶一路」市場。在對外投資方面，透過境外經貿園區的設立，達到協助中國企業集結團體力量一起走出去之目的；在資金融通方面，除了新簽或續簽雙邊貨幣互換協議及推動人民幣直接交易市場外，未來亦會支援沿線國家政府及金融機構在中國大陸境內發行人民幣債券以及鼓勵境內金融機構和企業可以在境外發行人民幣債券及外幣債券；最後，在民心相通方面，未來「一帶一路」推動方向將朝向軟實力之基建為主如人文、教育以及醫療，進而促進該地區生產及生活條件之改善。
在我國「新南向政策」方面，根據「新南向政策綱領」及「新南向政策推動計畫」，新南向政策包含：一、長期深耕，建立經濟共同體意識；二、適切定位臺灣在區域發展的未來角色；三、推動軟實力連結、供應鏈連結、區域市場連結、人和人連結等四大連結策略；四、充實及培育南向人才；五、推動雙邊和多邊制度化合作；六、規劃完整配套及有效控管風險；七、積極參與國際合作；八、全面強化協商對話機制；九、兩岸善意互動及合作；十、善用民間組織及活力等十大行動準則，及「經貿合作」、「人才交流」、「資源共享」與「區域鏈結」等四大工作主軸，期望秉持「長期深耕、多元開展、雙向互惠」核心理念，整合各部會、地方政府，以及民間企業與團體的資源與力量，從上述四大工作主軸著手，並進行橫向串連，與新南向國家創造互利共贏的新合作模式，逐步建立共同體意識。
綜合而言，「新南向政策」希望在「經貿合作」面上可以協助臺商改變代工思維，拓展內需市場，並強化產業價值鏈整合，及促進基建工程合作和創新創業交流；在「人才交流」面上可以兼顧雙方的需求，在「以人為本、雙向多元」的交流原則下，提升臺灣與新南向國家雙邊人才資源的互補與合作；在「資源共享」面上可以發揮醫療、文化、觀光、科技、農業等軟實力優勢，作為臺灣強化與新南向國家開展夥伴關係的利基；在「區域鏈結」上，推動雙邊與多邊制度化合作，提升雙方協商對話位階，並改變單打獨鬥模式，轉向尋求外部力量，透過國際合作來建立與新南向國家之夥伴關係。
二、一帶一路及新南向推動的成效及面臨的風險
就目前「一帶一路」推動成效來看，在政策溝通方面，中國大陸已與80個國家和國際組織簽署「一帶一路」相關合作協議，並達成270多項成果，涉及基礎設施、能源資源合作以及貿易投資等領域。此外，中國大陸亦與東協、新加坡及巴基斯坦等國簽署自由貿易協定（free trade agreement, FTA）。目前中國大陸11個正在談判的FTA中，有7個為「一帶一路」沿線國家。在設施聯通方面，中國大陸與沿線國家開展之港口、公路及鐵路設施已依序落實。在貿易暢通方面，中國大陸對沿線國家出口由2013年的5,724億美元（占中國大陸總出口25.9%）增加至2017年的6,441億美元（28.3%）。中國大陸對沿線國家之投資由2013年的127億美元（占中國大陸總投資12%）增加至2015年的189億美元（13%）之高點，但2016年及2017年間，中國大陸對沿線國家之投資卻連續兩年呈現下滑跡象，可能與中國大陸銀行呆帳增加及國營企業投資效率低落有關。在資金融通方面，中國大陸宣布加大對「一帶一路」建設資金支持，向絲路基金新增資金1,000億元人民幣。中國國家開發銀行以及進出口銀行亦分別提供2,500億元和1,300億元等值人民幣專用貸款，用來支持「一帶一路」基礎設施建設、產能及金融合作。在民心相通方面，中國大陸政府規劃未來三年對沿線國家之援助規模不少於600億元人民幣。此外，中國大陸亦對東南亞及南亞國家提供醫療、扶貧開發等支援。目前除了印度之外，東南亞及南亞各國普遍對「一帶一路」倡議表示歡迎並提出對接政策，尤其以印尼、柬埔寨、巴基斯坦及尼泊爾最為積極。
儘管如此，「一帶一路」倡議仍然面臨諸多挑戰，包含區域內外國家對「一帶一路」的認同問題、中國大陸施工品質良莠不齊，主導性過強，條件過於嚴苛，透明度不足，及各國對中國大陸產生過多的負債，皆加深當地居民對「一帶一路」的擔憂，並引發有危及國家安全之疑慮。此外尚有政治、安全及外交等其他風險，也有待中國大陸去釐清與解決。
就臺灣推動「新南向政策」之成效來看，相比中國大陸著重在推動與沿線國家基礎設施互聯互通與產業經貿園區，我國「新南向政策」主要聚焦在雙邊產業合作與經貿發展。首先，以經貿合作面向來看，截至2017年，我國與新南向國家貿易額明顯成長，在公共工程領域亦取得相當進展，例如2018年5月中鼎拿下印度東岸港口達姆拉（Dhamra）的天然氣接收站工程。在人才交流方面，教育部除了提供相關獎助學金，亦協助新南向國家留學生就業媒合。新南向國家學生來臺念書的人數自2012年的20,207人成長至2017年的37,999人。在資源共享方面，我國在醫療、觀光及農業發展亦取得進展，如建置完成Taiwan Healthcare+（THP）國際商貿整合行銷平台；2017年新南向國家來臺人次成長約28%，達到227萬人次。在農業合作方面，臺灣亦與新南向國家簽署農業合作協定及交流互訪，除協助各國農業發展，同時藉以協助拓銷臺灣農業產品。最後，在區域鏈結方面，自2016年5月迄今，我國與新南向目標國家間高層互訪及事務性對話頻率均大幅提升，並簽署許多合作協定。
由於臺灣的經濟實力與大陸相差許多，加上兩岸目前的政治氛圍不佳，因此在臺灣提出「新南向政策」後，中國大陸官方將其視為是臺灣意圖脫離中國大陸影響力的重要政策工具及手段，不僅拒絕臺灣加入亞投行，更是將臺灣排除在「一帶一路」合作的名單中，因此對臺商而言，要拓展新南向市場商機時，反而增加更多的阻力，造成臺商在新南向市場上的政治風險大增，這是過去不曾發生的現象。
三、兩岸合作的機會與挑戰
雖然兩岸官方目前互不來往，因此官方合作幾乎沒有空間，但是因為臺商在中國大陸投資很久，與大陸的連結性高，加上臺商國際化經驗豐富，兩岸民間要共同開拓第三方市場，還是存在合作的機會，但也同時面臨一些挑戰。以機會面而言，「一帶一路」倡議將衍生許多新的商機，且中國大陸積極改善沿線國家基礎設施、貿易及投資規範體系，有利於臺商提升在當地之經營效率。臺商亦可以藉由過去在大陸投資的經驗及關係，尋找優勢互補的合作夥伴，共同開拓中國大陸以外的市場。此外，「一帶一路」或可作為兩岸產業合作僵局的突破口，讓兩岸企業在新市場與新領域尋求合作機會。
以挑戰面來看，兩岸目前缺乏互信基礎，新南向政策之推動易受政治因素干擾。此外，目前東南亞及南亞國家備受各國重視，中國大陸、美國、日本及韓國等國均在此區域積極布局，若「新南向政策」無法突顯其特色與價值，易被當地國家所忽略。另外一方面，臺灣與新南向市場缺乏FTA連結，推動經貿合作與產業鏈結處於弱勢。最後，中國大陸持續提升技術及取得關鍵資源，若臺商企業無法展現相對應的優勢與競爭力，恐降低其與臺商企業在第三地市場合作的意願。
四、臺灣的因應策略建議
為因應一帶一路倡議對臺灣之可能威脅及協助企業掌握新南向商機，本文提出以下建議：
（一）多方布局，伺機參與「一帶一路」商機
（1）持續關注美、日及新南向國家之區域布局策略，積極尋求共同合作之機會；（2）把握加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）之機會，融入區域經濟，降低企業拓展海外市場障礙；（3）持續追踨及分析「一帶一路」倡議之進展、各國之因應對策及商機資訊，即時提供給產業界參考。
（二）借力使力，善用合作夥伴力量
（1）盤點美、日、中等重點國家在新南向市場之布局策略與作法，比較與「新南向政策」之差異及優劣勢，評估相互合作及整合的可行性；（2）針對「一帶一路」倡議中所強調的新興產業及領域，在兩岸企業優勢互補下，評估兩岸進行產業合作的可行性；（3）強化兩岸智庫與民間交流，重拾兩岸互信，以利兩岸資源共享、制度對接及產業合作共拓第三地市場。
（三）新南向布局掌握『準、精、巧』法則，進行差異化，突顯臺灣價值
（1）「準」：透過紥實的共同研究與分析，準確掌握新南向國家之潛在需求，共謀互利雙贏；（2）「精」：協助企業升級轉型，投入新技術及新產品開發，提高產品及服務的精緻度，彰顯MIT的高品質，促進新南向國家對臺灣的信賴感；（3）「巧」：透過縝密周延的規劃及擬訂巧妙的執行方針，突顯臺灣價值，達到「新南向政策」推動目標，但又不引起中國大陸及當地政府疑慮。