一、前言
川普總統上任迄今，已簽署114項行政文書。該等行政文書範圍涉及健保、能源、邊境管制、防制犯罪、貿易金融等方面，但其中與經貿有關者，基本上均環繞「兩個消除」之概念－消除貿易赤字及消除不公平貿易障礙，作為其主張保護美國利益並提振美國經濟之政見目標。又川普總統在5月19日宣誓「2017年5月21日至5月27日為世界貿易週」的總統公告中再次強調公平國際貿易對美國經濟成長之重要性，公平開放的市場可提升美國勞動就業機會及薪資水平；且在增加貿易的同時，亦將致力於減少貿易逆差。此外，美國政府亦將陸續檢視造成美國勞工、農民、企業在全球市場受到歧視的不公平貿易行為。
除此之外，重啟《北美自由貿易協定》（North American Free Trade Agreement, NAFTA）一向為川普政府之重要政策。對此，美國貿易代表署（United States Trade Representative, USTR）於7月17日公布重啟NAFTA談判之方向與涵蓋議題文件。該文件所揭示的重談方向，有許多議題高度與跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP）涵蓋議題重疊反映出川普政府將以TPP中已達成的談判成果為基礎，再強化美國認為有所不足之處的立場，並可視為川普政府未來貿易協定之示範標竿。
以上之發展對我國未來強化與美國川普政府經貿互動有重要指標意義，故本文以上述幾項近期川普政府重要經貿政策發展為題，分析其內涵及意涵。
二、美國川普政府就任後簽署之政策文書
美國總統川普（Donald Trump）自今（2017）年1月20日上任迄今，已簽署114項行政文書，川普總統所簽發的行政文書並非均以「行政命令」（Executive Orders）方式為之，也採用所謂「總統備忘錄」（Presidential Memoranda）或「總統公告」（Proclamations）。
倘按總統簽署行政文書之位階順序，「總統公告」最為優先，次之為「行政命令」，再次之為「總統備忘錄」。惟這三種行政文書，並非按位階順序區分法律效力。「總統公告」通常係總統對聯邦紀念日等的感想呼籲，例如美國第16任總統林肯（Abraham Lincoln）所公布之「解放奴隸宣言」（the Emancipation Proclamation），因此具有嚴肅的象徵意義與分量。然而「總統公告」通常直接影響對象為一般個人或私部門，此非總統於憲法所授予之固有權力，且國會亦未透過立法授予該等權力時，則「總統公告」內容不必然有法律拘束力[1]，不過總統公告需刊登於聯邦公報（Federal Register），依統計川普已發布47項總統公告。
至於「行政命令」亦需刊登於聯邦公報，其法律性質基本上與國會通過的法律類似，總統透過行政命令通常會直接要求行政部門的成員執行新政策或者指令，且對聯邦行政部門具有法律拘束力之文件。由於行政命令有編號，可計算每一任總統發布的行政命令數目，依統計顯示，歐巴馬總統任內共簽署277項行政命令，每年平均簽署35項行政命令，但其他近幾任總統每年也約僅簽署40項行政命令[2]，目前才2017年年中，觀察川普已發布了36項行政命令，可預期的川普總統的行政命令將超越前幾任總統的記錄。
至於「總統備忘錄」通常未予編號，且依法無須刊登於聯邦公報，總統可決定是否公布，始於歐巴馬政府開始於白宮網站公開總統備忘錄，川普總統目前也承襲此作法。 不過一般認為，總統備忘錄可視為行政命令之另一種呈現型態，對於美國總統而言兩者可互換替用，美國法律並未明訂那些內容限以行政命令或總統備忘錄為之，因此美國總統簽署備忘錄時若認為其具拘束力，則與行政命令具同樣效果，迄今美國並無法理上或實際案件可具體區分兩者不同之法律效力[3]。川普上任以來發布31項總統備忘錄，其中「有關美國退出「跨太平洋夥伴協定」（TPP）」、「有關調查進口鋼材是否有損國家安全」等議題，均以此形式公布。
三、與經貿有關之川普總統政策文書方向
川普政府就任迄今簽署之114項行政文書中，檢視後大致有19項行政命令及總統備忘錄與經貿及產業較為相關，下述若干議題又於短期內可能有進一步發展且值得密切觀察者，茲簡述政策重點如下：
（一）調查重大貿易逆差國家
川普於今年3月31日簽署「有關重大貿易逆差總體報告之總統行政命令」（Presidential Executive Order Regarding the Omnibus Report on Significant Trade Deficits）。該號命令首先揭示，自由且公平的貿易對於國家經濟發展、國家安全及外交政策至甚重要。為了強化美國經濟及國家安全利益，未來必須強化與貿易夥伴間之關係，同時嚴格執行美國貿易法規、改善整體競爭及貿易條件，並確保美國製造業及國防工業的基礎能力。
其次，該號命令中強調，美國多年來在若干國際貿易協定或WTO中，始終未獲得應獲得之利益。據統計，美國每年的貨品貿易逆差超過7,000億美元，而2016年總體貿易逆差則超過5,000億美元。美國認為，這些長期貿易逆差問題係由於和部分貿易夥伴進行不公平且歧視的貿易關係所致，進而對美國造成經濟成長及就業問題。不公平且歧視的貿易行為將有損美國利益、不當限制美國商業關係，並使美國企業無法與外國企業進行競爭。為解決此等問題，美國相關立法單位及貿易談判代表應有權獲取有關不公平貿易行為、美國貿易逆差成因等最新完整資訊。
在未來實踐上，自本號命令公告後90日內，商務部長及美國貿易代表署（United States Trade Representative, USTR）應與國務卿（Secretary of State）、財政部長、國防部長、農業部長及國土安全部長，以及任何其他由商務部長及USTR認定為具相關專業之行政部門或機關首長進行諮商後，向總統提出一份「重大貿易逆差總體報告」。商務部在徵求各界意見後，也在5月中召開聽證會，預計在近期內應會向總統提出前揭報告，值得密切關注。
（二）強化貿易救濟執法
川普於今年3月31日簽署「有關加強徵收與執行反傾銷稅、平衡稅、違反貿易及關稅法之總統行政命令」。首先該號命令指出，進口商不法規避美國反傾銷稅及平衡稅之做法，使得美國企業面臨不公平競爭環境，且剝奪美國聯邦政府的合法稅收。截至2015年5月為止，美國政府仍有23億美元的反傾銷稅及平衡稅尚未徵收，且其中多係由於進口商在美國境內查無財產可供徵收。有鑑於此，美國未來必須採取適當措施，對於已受到反傾銷稅及平衡稅課徵之進口產品進行風險評估，以確保美國之利益。依該公告要求，美國國土安全部部長應於本號命令公布後90日內，徵詢財政部長、商務部長及USTR之意見後，提出相關計畫，依據海關暨邊境保護局評估，要求受本號命令所涵蓋之進口商應就其被課徵之反傾銷稅及平衡稅，以擔保物或其他法律措施提供擔保。因此這個計畫將如何獲得落實，由於此一公告在3月31日做出，因此具體落實計畫應該在近期內也會有新的發展。
（三）購買美國貨及僱用美國人
川普於今年4月18日簽署「有關購買美國貨及僱用美國人之總統行政命令」（Presidential Executive Order on Buy American and Hire American）。關於本項命令之宗旨，川普首先聲明，購買美國貨及僱用美國人為行政機關職掌之政策權限。在購買美國貨方面，為提振美國經濟及國家安全，同時刺激經濟成長、在合理工資條件下創造就業機會、強化中產階級，及支持美國製造業和國防基礎工業，行政機關必須在符合有關聯邦財政協助及聯邦採購規定下，實施擴大使用美國產製的商品、產品、材料及製成品之政策。並要求商務部長應與國務卿、貿易代表等人討論後，向總統於本項命令公告後220日內提出報告，且應包含強化實施「購買美國產品法」之具體建議，如國內採購偏好政策及計畫。此項政策後續實施問題，同樣需持續關注。
（四）調查進口鋼材及鋁材是否危害國家安全
川普於今年4月20日簽署「有關商務部長之總統備忘錄」（Presidential Memorandum for the Secretary of Commerce），要求商務部長針對進口鋼材是否有損國家安全之虞展開調查，隨後又於4月27日簽署「有關商務部長之總統備忘錄」，要求商務部長針對進口鋁材是否有損國家安全之虞展開調查。
這兩份備忘錄指出，鋼（包括國防設備獨有之特殊鋼材）、鋁、汽車、航空器、造船及半導體均為美國製造業及國防基礎工業之重要產業，為此，美國必須捍衛不公平或其他濫用的貿易行為。特別是在鋼材方面，鋼製品向來因產能過剩問題而使美國及全球市場大幅受到扭曲，其中絕大部分原因係由於外國政府補貼及其他不公平行為所致。截至目前，美國已針對鋼製品發布超過150件反傾銷及平衡稅命令，但不公平貿易行為對美國鋼材產業所造成之負面影響未有趨緩。美國過去呼籲減少及解決造成鋼材產能過剩之問題根源，但少有成效。基此，川普在本項備忘錄指示商務部長應即刻依據1962年《貿易擴張法》第232條(b)(1)(A)項規定[4]，調查鋼材進口對國家安全造成之影響程度。鋼品的聽證會已於5月24日召開，鋁材聽證會也在6月23日召開，相關調查報告預計於近期內陸續公布，全世界莫不密切關注。由於第232條款調查，最近一次發動為2001年，距今已有15年之久，換言之商務部在鋼品及鋁材調查案中，是否作成有害國家安全之認定結果，將顯示川普政府是否有與各國展開貿易對抗之強勢立場，以及彰顯其所謂「美國法優先」於WTO規則之政見訴求。
（五）解決違反及濫用貿易協定之問題
川普於今年4月29日簽署「解決違反及濫用貿易協定問題之總統行政命令」，要求商務部長及USTR檢視美國既有貿易協定是否遭違反與濫用。
該號命令指出，美國各項貿易及投資協定之簽署，及所有貿易關係及貿易優惠計畫，應以增進美國經濟成長，提高美國貿易餘額及強化美國製造業為主要目的。但有多數貿易及投資協定未符合此等目標，造成美國貿易逆差，工廠及就業機會外移、智慧財產權及技術創新的流失等問題。未來美國將洽簽有利於美國勞工及製造業者、農業及畜牧業者，同時具有保護美國智慧財產權，鼓勵國內研發等目的之新型貿易及投資協定。此外，對於任何有損美國經濟、勞工之現行貿易及投資協定或貿易關係，將重新洽談或要求中止。
而此命令檢視的對象，並不僅止於與美國有FTA或BIT者，還包括具WTO關係但未與美國有FTA、但對美國有重大貨品貿易逆差之國家，因此臺灣也在受檢視之對象中，而相關報告預計在180天完成，包括對美國是否有不公平貿易、及解決方案的建議。
四、NAFTA重啟談判之方向
川普政府雖已透露有計畫重修若干FTA，惟迄今除NAFTA有最新資訊之外，尚未有正式消息披露其他確切有待檢討的FTA具體內容。甫上任的USTR代表萊泰澤（Robert Lighthizer）於5月18日正式向國會發出擬針對NAFTA開啓談判之通知，並於6月12日完成徵求NAFTA談判方向之公眾程序，經過月餘的整理與歸納，甫於7月17日公布NAFTA重啟談判的目標方針（Summary of Objectives for the NAFTA Renegotiation）[5]，大致包含21項議題，其中有多數議題在TPP中已納入規範，可期待NAFTA重啟談判方向應與TPP規定之基調相符。只有兩項議題為TPP未涵蓋且之前公眾意見徵求時也未納入者，係為能源及貨幣兩項議題。不過依據2015年TPA授權法案規定，USTR對外正式展開經貿談判30日前，應公布此一談判目標，從而USTR此一動作也意謂著，NAFTA最快可能在8月中展開談判。
誠如上述，此談判方針許多涵蓋議題為NAFTA過去未納入者，不過這些議題在TPP已有討論，特別是「數位貿易及跨境數據流動」、「國有企業」，以及要求將「環境及勞工義務作為能適用爭端解決的可執行義務」等方面，係與TPP談判成果相符。然而，初步檢視此次談判方針中有幾項議題，包括原產地規則、政府採購、以及貿易救濟等談判目標有所變革，恐為後續NAFTA談判是否能順利進行之關鍵，分述如下。
1. 改變美國現行原產地規則
關於原產地規則之談判目標，談判方針僅簡單表示將「確保NAFTA原產地規則能夠支持美國製造業與工作機會」。就此項目標而言，川普政府期能藉此調整其原產地規則，以提高在美國生產的零組件占產品之比例。惟此舉可能提高在美國加拿大、墨西哥生產製造之汽車及其他產品之成本。
2. 擴大美國產品及業者進入加墨兩國政府採購市場之機會
在政府採購方面，美國政府將尋求「擴大美國產品、服務、以及產品與服務提供者，進入NAFTA國家採購市場之機會。」但此項談判目標或將因川普「購買美國貨」之政策而有所減損。蓋因「購買美國貨」政策將直接減少加墨兩國廠商參與美國政府採購之機會；基此，加墨兩國為保護其業者利益，可能將同步縮減美國廠商獲得該國採購合約的可能性。相對的，方針中則將訴求訴求美國地方與州政府的政府採購排除在適用範圍外，但此部分恰巧為加拿大期望爭取的市場開放商機。
3. 取消有關反傾銷及平衡稅之雙邊審查小組機制
有關反傾銷及平衡稅之談判目標，USTR談判方針有幾項不同於過去美國實踐的主張，首先將取消全球防衛措施排除NAFTA成員國的規定，亦即未來美國實施全球防衛措施時，可對加拿大或墨西哥實施。第二，取消第19章反傾銷與平衡稅之雙邊審查小組（binational panel review）機制之規定，不過透過雙邊審查小組檢視反傾銷及平衡稅之最終裁決，係加拿大於1989年洽簽《美加自由貿易協定》之主要談判立場，其後該項機制順勢成為NAFTA協定之一部分。儘管近年來在NAFTA協定下成立雙邊審查小組之案件並不多，但此項機制與美加間有關軟木出口補貼之爭議息息相關，且加拿大官員將雙邊審查小組機制視為對美國訴訟濫用之制衡；有鑑於此，刪除此項規範恐為美加角力的重點之一。
4. 貨幣與能源條款方向
貨幣與能源條款為之前NAFTA徵求公眾意見時未納入，在此方針中首次出現之條款。不過談判方針對這兩項議題之說明較為空泛，在能源議題僅言，將強化有利於能源生產與運送、及確保北美能源安全與穩定之投資、市場開放及SOE等規則，而在貨幣議題上，則訴求將透過適當的機制，確保NAFTA成員避免操縱匯率獲取不公平競爭優勢。其中特別值得關注者為貨幣條款，蓋加拿大與墨西哥均非美國目前貨幣操縱之觀察對象，因而研判其對在NAFTA中納入本條款阻力較小，美國之用意應在於藉此形成其未來談判之「範本」，並使其他經貿夥伴瞭解美國未來談判可能涵蓋之議題方向。
五、結語
川普政府多項行政文書均係要求行政部門啟動調查報告或提交落實計畫之程序，而這些報告或計畫在近期內都將完成公布。其中涉及赤字及協定義務濫用等二個報告，直接將臺灣列入調查範圍，而對鋼鋁產品第232條款調查及強化貿易救濟執行等報告，亦與我國間接有關，蓋美國為臺灣鋼鐵出口主要市場，且我國近年來亦為美國實施貿易救濟之主要國家。因此未來前述報告中對我國之分析及立場，對於臺美未來互動有重要之影響，值得關注。
又對於NAFTA重談之方向，則彰顯出三個重點，首先美國將以雙邊經貿談判做為落實公平貿易，創造美國就業之工具。對於臺灣而言，若美國持續以誘因及雙邊談判方式加速原本在我國生產之供應鏈遷回美國，則需面對「脫鏈」之風險。第二，NAFTA談判重點突顯出美國雖然退出TPP，但TPP之內涵將繼續作為美國推動雙邊協定之基礎，其重要性不可忽視。最後則是若NAFTA納入匯率操縱條款，則由於我國目前已經是美國的匯率操縱國觀察名單，因而需評估此一條款對我國之短期與長期影響，以為因應。
[1] Staff of House Committee on Government Operations, 85th Congress, 1st Session, Executive Orders and Proclamations: A Study of a Use of Presidential Powers (Committee Print 1957).
[2] Gerhard Peters and John T. Woolley - The American Presidency Project, http://www.presidency.ucsb.edu/trump_in_action_020217.php（最後瀏覽日：2017年2月21日)
[3] Phillip Cooper, By Order of the President: The Use and Abuse of Executive Direct Action, 2003.
[4] Section 232(b)(1)(A) of the Trade Expansion Act of 1962 (19 U.S.C. 1862(b)(1)(A)).
[5] https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Releases/NAFTAObjectives.pdf