【轉載】面對TPP，臺灣重要產業的機會與因應
- 中華經濟研究院區域發展研究中心 吳玉瑩 助研究員、黃士真 助研究員
- 2016/07/21
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- WTOepaper514
跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）已於2016年2月4日簽署，目前正待TPP成員國各自完成其國內程序後，即可正式生效執行降稅。觀察TPP自由化標準及相關規則可知，其內容涵蓋廣泛，且部份規範甚至超過世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）規定，在高標準與高品質的自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）架構下，TPP期能透過區域內的標準與法規逐漸達到一致性與透明化，以促進TPP成員國之間的供應鏈整合與發展。對臺灣而言，TPP國家合計占我國總出口約3成，且我國出口以中間財產品為主，與TPP部分成員國間存在密切的產業連結關係。
就我國產業發展的角度而言，加入TPP一方面可降低業者從事國際貿易及海外投資的障礙，且因TPP針對相關貿易規則的同質化，將進一步提升中小企業參與國際貿易活動的空間，對我國具出口競爭力之產業及相關企業當有所助益；然另一方面，隨著國內市場開放程度提升，我國業者面臨的國際競爭力與產業轉型問題也將更加迫切。基此，本文由臺灣與TPP國家的貿易與關稅稅率觀察，擇定機械、金屬、以及汽車等三類臺灣相較於TPP國家關稅較高的重要貿易產業，探討加入TPP對該等產業之影響，並研析臺灣之發展機會與相關因應。
臺灣機械業的機會與因應
機械業在臺灣經濟發展的過程中扮演相當重要的角色，不僅即將成為臺灣第三大兆元產業，對我國的就業帶來顯著貢獻外，亦在中部地區形成一個聞名全球的產業聚落。然而我國機械設備業多為中小型企業且多以外銷為主，因此，諸如TPP等區域整合的推動對我國機械業的發展具影響性。因機械業涵蓋範圍廣，為了簡化分析，在此依據日本產業標準分類，並配合臺灣機械產業特性，將最重要的金屬加工用機械業單獨列出，其餘分為通用機械業、生產用機械業與其他機械業等四大類。由於臺灣在各類機械產品的競爭力具有差異，加入TPP對於不同產品將產生不同影響。以下針對這四項子產業，探討臺灣加入TPP後可能面對的潛在商機與衝擊。
﹙一﹚潛在出口商機
以出口競爭力來看，臺灣金屬加工用機械的競爭力極強，相較之下，我國通用機械、生產用機械及其他機械的競爭偏弱，因此，臺灣加入TPP後，以金屬加工用機械較有機會獲得商機。若以我國金屬加工用機械在TPP成員國所面對的關稅來看，墨西哥、智利及越南等國的高關稅（大於5%）產品項數比相對較高，臺灣加入TPP可望在上述目標市場獲得較大的出口機會；此外，由於美國約有62%產品面對的關稅介於4%~5%且為我國第二大金屬加工用機械出口國，因此，臺灣亦有機會自加入TPP獲得商機。若以產品細項來看，臺灣金屬加工用機械在國外面臨關稅障礙較高的主力產品為金屬加工用綜合加工機、切削金屬用車床、金屬加工用壓床等，較有機會因關稅調降而獲利。
就產業界的意見來看，由於國內機械設備產業鏈完整，多數業者仍在臺灣生產製造，臺灣加入TPP對機械設備業向外拓展市場相當具有助益。尤其墨西哥及越南分別受惠於「美國製造業回流」及「東協區域整合」，具有發展潛力，臺灣加入TPP有機會開拓前述兩國的市場。
﹙二﹚可能面對衝擊
相較於金屬加工用機械，我國通用機械、生產用機械和其他機械的產品競爭力相對偏弱，因此，臺灣加入TPP後，前述三項子產業較有可能面對進口衝擊。進一步以產品單價來判斷進口產品等級，則臺灣通用機械及其他機械以進口不同產品等級居多，因此加入TPP對國內業者影響應屬有限，惟因日本產品等級較臺灣高且為我國最大進口來源國，故仍需注意日本通用機械及其他機械所可能帶來的影響。在生產用機械部分，由於臺灣進口關稅偏低，因此臺灣加入TPP對於國內業者影響應屬較小，但仍需注意美國少部分生產用機械的影響。在金屬加工用機械部分，我國出口競爭力雖然較絕大多數競爭對手強，但日本出口競爭力與臺灣同為極強，且產品等級較臺灣高一級，再加上近期日圓大幅貶值，是故可能會影響我國部分金屬加工用機械。
雖然加入TPP可能會受到TPP國家中日本之影響，但業者認為只要持續投入創新技術研發，朝中高附加價值發展，提昇自身產品競爭力，即能因應自由化市場之衝擊，也能從中獲取商機。惟臺灣機械設備企業規模以中小型居多，較缺乏資源投入研發、人才及品牌行銷。因此業者也建議政府能給予企業鼓勵性的稅收優惠，如投資抵減、人才培育及國際行銷費用可抵稅等措施，以提高業者投入研發支出、人才培訓及國際行銷之能量。
臺灣汽車業的機會與因應
臺灣汽車工業自開始發展以來，由於先天條件不足，政府採取許多保護政策，如高進口關稅、自製率限制、設廠規定等；但自2002年加入WTO後，隨著自製率限制取消、進口關稅逐年降低、進口配額逐年開放等措施的施行，使國產車與進口車的競爭更加激烈。然若由汽車及零組件相關產業的內外銷情況觀察，臺灣汽車整車乃以內銷市場為主，而汽車零件業則積極開拓外銷市場，尤其供應汽車售後維修市場的零組件業者現多以外銷為導向。此外，就競爭力觀察，臺灣汽車整車因市場規模小、加上部分關鍵技術未能自主，導致在研發及關鍵技術上仍有其侷限；另在零組件方面，臺灣目前在售後服務市場（after market, AM）具有出口優勢，且著眼於原廠零件（original equipment, OE）的廣大市場，近年臺灣AM汽車零組件廠商更有意切入OE市場。故可知，加入TPP對於臺灣汽車及零組件產業的不同環節之廠商，將產生不同影響。以下將針對臺灣加入TPP的情況下，探討汽車及相關零組件產業的可能商機與衝擊。
﹙一﹚潛在出口商機
TPP國家的整車生產、新車銷售與車輛保有量約占全球的30%左右。而從臺灣汽車產業出口觀察，除引擎與整車以外，其他包括車體及其零件、底盤與傳動系統、電機電子組件、輪胎與內胎及其他零組件等汽車零組件子產業約有50%以TPP為主要出口市場，且幾乎銷往美國及日本，其中又以AM產品為主。因此臺灣加入TPP可讓臺灣汽車零組件產業更貼近其銷售市場。此外，越南和馬來西亞的汽車零組件關稅偏高，倘若臺灣產品可與東協低價零組件產品產生明顯市場區隔，則加入TPP將有助於臺灣AM零組件業者拓展馬來西亞及越南市場。
過去臺灣多以AM產品為主，因此受限於汽車原產地規定限制較少。未來臺灣AM業者若欲進入OE零組件供應鏈，則原產地規定將會影響各車廠採購臺灣OE零組件的意願，倘臺灣加入TPP，亦將更便利於原廠進行全球生產布局與供應調配，提高臺灣零組件廠商進入OE供應鏈之機會。
﹙二﹚可能面對衝擊
目前，美國及日本的國際車廠皆在臺灣設有整車生產基地，並以內銷市場為主。未來加入TPP後，臺灣汽車整車關稅調降，亦將可能在國際大廠追求規模經濟的生產規劃下，改由其他生產規模大、成本低的國家進行生產再銷售臺灣，導致臺灣汽車整車產業外移，進而影響汽車零組件廠商之存續。換言之，臺灣汽車零組件乃至整體汽車產業能否在臺灣加入TPP後確實獲得市場商機並避免相關衝擊，臺灣除需維持產品品質與競爭力之外，投資環境改善，吸引國際車廠擴大在臺投資及生產布局亦是關鍵影響因素。
臺灣金屬業的機會與因應
臺灣金屬產業上下游生產活動不同，上游金屬原料業的勞動密集度低但能源密集度高，臺灣相關企業相對較少；而下游的金屬製品的特色則在於勞動密集度較高、且以中小企業為主，加上臺灣金屬製品係以內銷導向為主、中小企業眾多，目前仍相對受到較高關稅保護，是故在臺灣加入TPP並對各成員國大幅度調降關稅開放市場後，對金屬製品業的後續影響值得注意。以下針對臺灣加入TPP後對金屬產業之可能商機與潛在衝擊進行說明。
﹙一﹚潛在出口商機
就上游金屬原料而言，臺灣出口至TPP國家面臨高關稅貿易障礙的程度普遍不高，加上臺灣金屬原料的出口競爭力相對較低，因此臺灣加入TPP後，我國金屬原料業向外市場拓展空間極為有限。
就下游的金屬製品而言，臺灣金屬製品在TPP個別國家中的競爭力強，且在智利、澳洲、紐西蘭、馬來西亞、越南的高關稅（5%）項數比重皆超過30%。另就臺灣2011∼2013年出口到TPP國家的金屬製品總金額而言，在馬來西亞、美國、澳洲與越南等國的高關稅金額比重亦相對較高，故若臺灣得以較中國大陸及韓國更早加入TPP，則臺灣金屬製品當有潛力於前述市場中取代中國大陸及韓國產品。而在產品別方面，臺灣金屬製品在TPP市場中面臨關稅障礙較高的主力產品包括銅線、銅釘、銅螺絲螺帽、鋁條、鋁製箱、鋁釘、鋁螺絲螺帽等，前述產品當是臺灣加入TPP後較具拓展潛力的產品項目。
﹙二﹚可能面對衝擊
由於臺灣金屬原料進口關稅偏低，因此臺灣加入TPP對於國內相對業者影響應屬不大。而在金屬製品部分，由於美國與日本的金屬製品等級普遍較臺灣產品為高，且在臺灣有較高的進口市佔率；其中以日本金屬製品等級優於臺灣、且品項全面，對於臺灣產品的衝擊恐相對較大，而美國則是以稀土類金屬製品對臺灣產品可能產生較大影響。
此外，近年來部分業者致力於朝高階製品發展，如醫材用螺絲螺帽，然而高階化產品生產困難程度較高，業者欲將工研院的研發成果商業化尚需投入大量時間與研發。倘若臺灣加入TPP並降低自美、日進口高階產品之成本，將可能影響臺灣金屬製品朝高階化發展。對此，業者亦建議國家在資源有限的狀況下，產業政策或可針對此產業中的標竿企業提供較多的輔導與協助，以使該等企業能更有效率地使研發成果商業化，再透過標竿企業帶領其他業者前進，加速產業技術提昇。
結論與啟示
由前述探討可知，臺灣將因與TPP國家在不同產業環節或產品類型的相對關稅及出口競爭力不同，導致不同產業環節及產品類型的廠商可能受到不同影響。就機械產業而言，臺灣加入TPP後，具高度出口競爭力的金屬加工用機械將可因美國、墨西哥、智利及越南等國的關稅削減而獲得較大的出口機會，汽車產業方面，臺灣則是在汽車零組件可能獲得出口商機，至於金屬產業，臺灣在下游製品上具有競爭利基，如銅線、銅釘、銅螺絲螺帽、鋁條、鋁製箱、鋁釘、鋁螺絲螺帽等面臨高關稅產品，將可能因我國加入TPP而獲得市場商機。
另一方面，臺灣加入TPP降低關稅開放市場，亦將可能對國內部分產業環節或產品帶來影響。就機械產業而言，日本的金屬加工用機械及通用機械將可能對臺灣廠商帶來衝擊；金屬產業方面，日本金屬製品及美國稀土類金屬製品，對於臺灣同類產品的衝擊恐相對較大。至於汽車產業的情況則較為複雜，由於臺灣汽車整車規模較小，且生產與進出口多由日系母廠統籌規劃，故業者亦擔憂在臺灣加入TPP開放市場後，汽車母廠將利用其他較大規模而較低生產成本的國家替代臺灣之產能；倘此情形發生，亦將可能對臺灣原具競爭力的汽車零組件產生影響。由於臺灣汽車及零組件產業的生產型態係由整車廠先將零組件外包給一級（Tier 1）衛星廠，再由一級衛星廠將細部零件轉包給第二級或第三級衛星廠，形成以整車廠為中心的分工體系，許多中小型汽車零組件廠商依附於整車廠的生產體系中發展，故倘若臺灣在上游零組件尚未穩定切入原廠供應鏈時失去整車作為「載具」，將可能使臺灣汽車零組件業者在尚未取得商機之前即面臨困境，或使臺灣汽車及相關零組件產業步上澳洲汽車業的後塵。
然體認到參與區域經濟整合對臺灣經濟的重要性，以及自由化的發展趨勢，我國業者除致力於自身技術提昇以維持競爭力外，亦期待政府可針對不同產業爭取對其有利的開放條件並提供政策資源上的支持，讓業者可以因應自由化所帶來的挑戰。以汽車產業為例，由於國際大廠對訂單具有絕對的掌控權，除利用較長時程調降關稅以減緩衝擊外，亦可加強我國業者與國際車廠在汽車電子、電動車等相關領域的合作，以提升臺灣相關技術及在該等產業供應鏈中的地位；而就金屬製品產業而言，雖然臺灣產品有其競爭力，但由於國內多為小型企業，為強化出口能量，故政府可更為集中地提供政策支援，例如針對標竿企業有條件地提供輔導與協助，由標竿企業帶領其他業者提昇技術。由此可知，不同產業的產業結構及全球的分工型態不同，因此所需要的政策資源也有所差異，未來政府在運用各類既有的產業支援方案時，當針對不同產業所面對的課題，提供最切合產業需求的協助。
【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第165期，2016年5月12日】