一、前言
2015年10月5日,美國、日本及另外10個環太平洋國家的經貿部長,在美國喬治亞州亞特蘭大部長會議上發表聯合聲明,宣布歷時5年多,經過密集談判的「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)達成協議。該12國代表旋即於今(2016)年2月4日,移往紐西蘭奧克蘭正式簽署此一史上最大、也最重要的貿易協定。TPP旨在增進成員國間的貿易與投資,促進創新、經濟成長和發展,並支持創造和確保就業,內容除自由貿易外,還包括投資、智慧財產權、勞工和環境保護,以及國有企業優惠限制等一般貿易協定尚未涉及的新興領域,被譽為是一個追求高標準、全覆蓋、平衡性且具有企圖心的新一代自由貿易協定。
TPP源於2003年,由新加坡、紐西蘭和智利3國發起對亞太地區貿易自由化的探索,2005年汶萊加入,4國即於2006年締結「跨太平洋戰略經濟夥伴協定」(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, P4),主要目標是相互取消關稅。協定採開放態度,歡迎任何亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)成員參加。由於當時P4的經濟規模不大,並未引起外界多少注意。2008年,美國宣布加入,提出要創建一個高標準、更廣泛的地區合作協定,才將原來P4更名為「跨太平洋夥伴協定」,亦即現在通稱的TPP,並開始強勢主導談判的方向,隨後澳洲、秘魯和越南相繼加入談判,特別是日本於2013年加入之後,TPP的熱度驟升。
目前TPP的簽署國共有12國,包括美國、日本、加拿大、澳洲、墨西哥、秘魯、新加坡、馬來西亞、紐西蘭、智利、越南和汶萊,人口總量佔全球13%(約8億人口),經濟總量(GDP)占全球40%,貿易總量占全球33%,相較於此前全球最大的經濟體歐盟GDP占全球27%;最大的自由貿易區-北美自由貿易區(North American Free Trade Area, NAFTA)貿易總量僅占全球19%,如此龐大的巨型貿易協定(Mega FTA),將對亞太地區國際貿易的格局產生重要影響,並進一步帶動全球貿易遊戲規則的改革與發展。
一般預期,TPP於2016年由目前12個簽署國分別完成國內立法程序後,最快將於2018年正式生效。另外,還有一些潛在的參與國,包括泰國、哥倫比亞、臺灣、韓國、菲律賓、印尼、印度、哥斯大黎加及孟加拉,其中印尼、菲律賓、泰國、韓國和臺灣已表明希望參與可能在今年稍後即將展開的新一輪擴充談判,屆時TPP占全球GDP總量將更為可觀。
然而,作為世界經濟總量第二、貨物貿易總量第一、服務貿易總量第二的中國大陸,自始即未參與TPP的談判,不免引起外界對於美國主導TPP意在遏制中國大陸經濟崛起的猜想。對此,美國外交官雖一再表示TPP並非針對中國大陸,但是美國總統歐巴馬於協定達成後,發表聲明則稱:「當我們超過95%的潛在客戶都居住在國外時,我們不能讓中國大陸這樣的國家書寫全球貿易規則」;而日本首相安倍晉三更將TPP提升到價值觀的戰略層次,他表示:「TPP將在亞太區域建立一個自由、平等、開放的國際經濟體系,讓各國共享自由、民主、法治等基本價值觀。」作為回應,中國大陸外交部發言人華春瑩僅於同一時間淡定表示:「我們認為,亞太經濟體發展階段和水平不盡相同,應充分考慮發展階段差異性,尊重發展中經濟體特殊需求,由各方在平等參與、充分協商、開放包容的基礎上,合作推進本地區自貿區建設,各自由貿易安排之間應相互促進」。事實上,TPP所有規則談判都是「瞄準中國大陸」而來的,即為未來中國大陸可能的加入而做準備。TPP談判儼然成了「一場沒有中國大陸」的關於中國大陸的談判。
二、美國對外貿易政策的調整
TPP是美國對外貿易政策的主要組成部分,要評估TPP,必須從美國的對外貿易政策這一更廣泛的層面出發。
2006年2月16日,美國貿易代表署(the Office of United States Trade Representative USTR)發表一份名為「美中貿易關係:進入更大責任與執法新階段」(US-China Relations: entering a new phase of greater accountability and enforcement)的評估報告(以下簡稱評估報告),該報告指出:自二次大戰以來,美國對外貿易政策始終奉行兩個原則:即一、推動日益開放、以規則為基礎的貿易體系;二、為美國贏得從該體系獲得的經濟利益[1]。
緣於二戰結束後,美國取得了世界霸權的地位。作為世界唯一的霸權國,美國憑藉其強大的經濟實力,大力提倡自由貿易的主張,最終創建了有史以來第一個全球性的多邊貿易體系世界貿易組織(World Trade Organization, WTO),慷慨地對西方民主盟國開放市場,而不強求盟國對等開放。美國從自由貿易過程獲益匪淺。二戰後西方民主陣營經濟快速成長在很大程度上亦受惠於美國實施的貿易政策。然而,自從2003年WTO坎昆會議挫敗後,由於工業國家和新興市場國家的對立,這一過去半個多世紀以來一直支撐著自由貿易平台的WTO,功能明顯現於混亂的困境,各種大小規模的雙邊(bilateral)或區域自由貿易協定(Regional Trade Agreement, RTA)隨之大量湧現。2000年前,僅有少數的雙邊或區域自由貿易協定,2000年至2014年間,該類協定已增加至266個[2]。全球雙邊及區域自由貿易協定數量呈迅速增加的趨勢。
與此同時,上世紀70年代起,先是西歐老牌工業國家和日本經濟的復興,繼之以亞洲四小龍為主的新興市場國家和地區在世界經濟舞台表現日趨積極,對美國的霸權地位構成威脅。進入20世紀以來,特別是在亞太地區,由於中國大陸的崛起,更是對美國在這一地區霸權地位直接的挑戰。
面對來自新興市場國家,特別是中國大陸的挑戰,實力相對衰落的美國意識到已無力繼續通過WTO平台提供自由貿易來維繫霸權的地位,必須調整其對外貿易政策的戰略目標和實踐方略,以重構國際貿易的秩序,和鞏固其霸權的地位。因此,美國一方面在貿易政策上,開始拋棄繼續提供諸如自由貿易之類國際公共財的利他思維,走向以自我為中心的貿易單邊主義政策;他方面在實踐方略上,主導國際規則的方式將由「全球模式」的WTO轉變為「俱樂部模式」的FTA或RTA,其成員的參與方式則由基於多元化的鼓勵加入,轉變為尋求較小規模,與美國理念相同(like-minded),並符合美國需求的有條件准入[3]。
在此背景下,以NAFTA為軀幹,外加跨大西洋貿易與投資夥伴協定(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)和TPP的所謂「一體兩翼」的「兩洋政策」,即是美國重構國際貿易秩序的重心所在。這三個規則網絡都呈現出明顯「俱樂部模式」的特徵,具有隱性的排他意圖和限制准入的性質。NAFTA於1994年正式生效,取消了美、加、墨三國之間,大部分商品和服務貿易的關稅,並在勞工權益、環境保護,以及有關投資的爭端解決機制等領域做出規定,後來TPP即成了該協定的放大版。TPP除了使美國得以分享亞太地區高速經濟成長的紅利之外,更主要的是試圖重建該地區貿易規則的結構性關係,以防範中國大陸將上升的實力轉化為地區秩序的影響力;而TTIP則在重新制定向需求方市場傾斜的國際貿易規則,是西方工業國家制衡包括中國大陸的新興市場國家迅速崛起的應對措施[4]。
就這樣,美國在重建霸權的道路上,經歷過由依靠多邊自由貿易協定(WTO)走向雙邊自由貿易協定(FTA),再由FTA轉向區域自由貿易協定(RTA),最後再由RTA回到高標準、以美國價值觀為主的新一代多邊自由貿易協定,饒有趣味的傳奇性歷程。
三、美國亞太地區戰略視角下的TPP
如前所述,TPP是美國對外貿易政策的主要組成部份。然而,做為世界唯一的霸權國,美國的對外貿易政策仍然必須服務於美國全球戰略的需求。TPP既是美國在亞太地區的一個RTA,當然也必須配合美國在該地區的戰略需求,所以實質上多少含有一定程度的地緣政治色彩。
美國之所以力推TPP,必須從美國亞太戰略的視角來探索。上世紀90年代小布希執政時期,美國將主要力量投入反恐戰爭,無暇對其他地區多加關注。而正是在這一時期,亞太地區因中國大陸的崛起及經濟一體化進程的加快而被視為未來世界經濟希望之所寄,這使美國產生相當大的危機感。歐巴馬上台後,開始調整美國在亞太地區的戰略,不再以反恐為要務,先是提出「重返亞太」政策,後來改為較中性的「亞太再平衡」政策,主要由軍事和經濟兩方面構成:在軍事上,將美國在全球的軍力重新部屬,亞太地區占美國全球總軍事力量的60%(以前是歐洲占此一比例);在經濟上,主導TPP談判,強化美國與亞洲貿易夥伴的經貿關係,並進而為全球貿易制定下一代的貿易規則,而其主要目標則是為了遏制中國大陸的崛起。
二次大戰後,美國通過對東亞盟國開放市場,提供資金與技術,推動了以日本為首的東亞經濟復甦與成長,也贏得東亞各國對美國霸權的支持。東亞經濟在美國的扶持下,都是由各國個別與美國進行雙邊貿易,東亞各國區域內的相互貿易,反倒沒有與美國的雙邊貿易般受到重視。在亞洲金融危機的打擊下,日本主導一時的「雁行梯隊」結構隨著中國大陸經濟的強勁成長,及由此帶來整個地區的產業調整而告解體,中國大陸經濟實力的壯大,極大地帶動了周邊地區國家,特別是東協國家經濟的成長,區域內的貿易不斷增加,美國在該地區的影響力逐年下降。據統計,2002至2012年,中國大陸與東協的雙邊貿易從320億美元增加到3,195億美元,增幅接近10倍,2015年預估甚至可能達到5,000億美元。中國大陸已躍升為東協最大的貿易夥伴,而原來位居第一的美國則滑落至第4位,排在中國大陸、歐盟及日本之後,其與東協的貿易總額在2014年只有200億美元,遠遠落後於中國大陸。另從1995至2003年,中國大陸企業在東協的投資僅為6億3千萬美元,至2014年,投資總額已達300億美元,雖仍不如日本、歐盟與美國,但隨著中國大陸私人投資的目光日益轉向海外,中國大陸在該地區投資的潛力不容小覷。
另一方面,中國大陸也是東亞地區經濟一體化的重要推動者。目前東亞區域經濟的整合係以東協為中心、中日韓支撐的雙邊FTA為具體形式,自2001年中國大陸率先與東協簽定《中國大陸-東協自由貿易協定》,此後又陸續與新加坡、紐西蘭、澳洲及韓國等區域內主要貿易夥伴簽定一系列的FTA,中國大陸與亞太地區的經濟得到進一步的融合。截至2010年,中國大陸-東協已建成開發中國家最大的自由貿易區,自貿區架構下的貿易、投資及技術合作不斷加強。目前中國大陸與東協還正在積極推進自由貿易區升級版談判,力爭實現2015年雙邊貿易額達到5,000億美元,並於2020年達到1兆美元的目標。
至是,一個由中國大陸主導的東亞經濟區格局正在形成。美國不是東亞地區的國家,自然不希望看到東亞地區建立一個將美國排斥在外的自由貿易體系。對此,美國前國務卿貝克(James Baker)曾憂心忡忡地表示,美國不能容忍「在太平洋中間劃下一條線」,將美國與東亞地區隔絕。
從前述USTR的評估報告中,即可清晰地看出美國政府主管當局對於中國大陸在亞太地區影響力日益擴大的焦慮。在報告中,美國除了針對中國大陸未能切實遵守貿易規則提出強烈的不滿外,包括「不透明的對國內產業給予大量的補貼和優惠;缺乏智慧財產權的保護、未善盡保護勞工之責,以及忽視環境問題,美國認為這些都是造成不公平貿易的原因;還對中國大陸的崛起給美國在亞太地區帶來的挑戰表示嚴重的關切。報告指出:「中國大陸已經成為亞洲開發中國家最大的出口市場和最大的進口商品來源地,刺激了更廣泛地區的經濟成長。美國對中國大陸貿易逆差的擴大,與中國大陸在這一地區的貿易日益增長有密切的關係。美國自中國大陸的進口從11年前占美國自全球進口總額的5.8%增加至14.6%,而美國對亞太地區(含中國大陸)的貿易逆差占美國對全球貿易逆差的總額,則從1999年的57%下降至2005年的43%。中國大陸已經成為美國在亞太地區貿易和投資強而有力的競爭對手」。最後,美國以近似警告的語氣宣稱,美中貿易缺乏公平、持久和平衡性,指出「現在是美國調整中國大陸貿易政策的時候」,美國須讓中國大陸為不公平的貿易負起責任[5]。
應該說,TPP是美國應對東亞經濟崛起,特別是中國大陸在東協影響力日增的重要經濟手段,具有明顯的戰略意涵。2010年,美國兩位著名經濟學者史考特(Jeffrey J. Schott)和伯格斯坦(C. Fred Bergsten)聯名向美國USTR提交報告,為美國決定加入並主導TPP談判起到了關鍵作用。報告認為,TPP可以保障美國的戰略安全地位,在經濟上與中國大陸爭奪話語權,增強成員國在政治和軍事上的共同意識,建構符合美國的價值觀。
由於美國不屬於東亞國家,自命為太平洋總統的歐巴馬,在TPP戰略實踐上,特意將東亞、北美、南美和大洋洲四大區塊拉在一起,藉助TPP作為戰略工具,創造出一種泛太平洋周邊一體化的新模式,試圖通過經貿與安全的相互施力,與中國大陸爭奪東亞經濟一體化的主導權。
隨著加拿大和墨西哥表達了加入TPP談判的意願,美國以NAFTA作為TPP的藍本,吸引東亞國家參加,將一些原本屬於「邊界內」涉及國內政策領域,包括智慧財產權、勞工標準、環境保護、國營企業,甚至有關投資的爭端解決機制納入TPP談判議題。美國認為,一些新興市場國家,特別是中國大陸,在該等議題的相關國內規則中,為市場准入設置障礙,影響市場公平競爭。美國藉由TPP將這些國內政策領域議題納入區域一體化談判,使美國主導的貿易規則,從貿易領域向新興市場國家內政領域延伸,從而使美國模式的貿易規則在全球經貿治理的地位得以加強,進而對全球經貿治理以外的非貿易領域,包括自由、人權、法治等基本價值觀,也能發揮一定的作用。
在此意義下,美國主導TPP談判的目標是制定美國所希望的貿易和投資規則,而這些規則最終則是針對中國大陸,即將中國大陸納入美國所設定的規則體系。美國前貿易代表佐立克(Robert·B·Zoellick)認為,美國可在TPP談判結束後,將TPP規則作為一種迫使中國大陸開放市場和深化改革的籌碼[6]。換言之,即是「請君入甕」之意。
這也就註定了美國在TPP談判階段,不會歡迎中國大陸參與,雖然美國政府口口聲聲宣稱TPP是開放的,但美國深知,如果中國大陸加入談判,TPP的談判規模和複雜的程度會更進一步的加大,使得談判的進程脫離美國的掌握。這其實就是歐巴馬總統所說:「不能讓中國大陸這樣的國家書寫全球貿易規則」的真正意圖。然而,儘管TPP常被認為是美國希望遏止中國大陸的協定,但有更多人認為,TPP如要真正實施並發揮應有的功效,仍需更多國家的參與,特別是中國大陸的加入。
四、中國大陸的應對
不過,從種種跡象看來,中國大陸至少在現階段並不熱衷於加入TPP,因為現在TPP的許多規則,包括前述的智慧財產權、勞工標準、環境保護、國有企業,以及有關投資的爭端解決機制等,都是已經超越邊境的「後邊境措施」,而且都富含了強烈的美國價值觀色彩。誠如前述日本首相安倍晉三所言:「TPP將讓各國共享自由、民主、法治等基本價值觀」。這與中國大陸傳統的基本理念更是大相逕庭。作為應對,中國大陸除了選擇簽定中韓FTA、力推中日韓自由貿易區,更新中國大陸-東協自由貿易協定為升級版,創建亞投行,以及提出「一帶一路」的倡議之外,並積極支持推動「區域全面經濟夥伴協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)談判;其最終目標,則是希望透過TPP與RCEP規則的融合,在亞太地區由原來自由貿易協定碎片化、競爭性一體化,走向完整化、合作性一體化的「亞太自由貿易區」(Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP)。這其實在前述中國大陸外交部發言人華春瑩所說的:「…(應)由各方在平等參與、充分協商、開放包容基礎上,合作推進本地區自貿區建設,各自由貿易安排之間應相互促進」,即已透露出玄機。
五、結論
面對美中在亞太地緣的政治交鋒,臺灣因囿於當前的國際形勢,所能運用的戰略空間有限。在此背景下,臺灣最佳的選擇是保持積極性的中立,採取「兩面投注」的平衡策略,即既參與由美國主導的TPP,也支持由中國大陸力推的RCEP,以期最終達到美、中、臺三贏的目標。
臺灣作為以貿易為導向的重要經濟體,在貿易自由化方面,本來就具備一定的條件,所以加入TPP應該不是難事;至於RCEP,其會員國除了東協十國外,還包含中、日、韓及紐、澳、印共16國,雖然GDP總量不及TPP,但發展潛力無限,且基於地緣關係,這些國家都是臺灣主要的貿易夥伴。相較於TPP,RCEP對貿易自由化的要求較低,這就為臺灣提供更有利的條件,更應適時爭取加入。臺灣加入TPP與RCEP後,未來在FTAAP制定亞太地區全新貿易規則時,將有更大的發言權。
當然,要達到三贏的目標,最大的障礙依然是來自中國大陸,如何克服此一障礙,則有賴於相關各方彼此之間的政治互信。
[1] “US-China Trade Relations: entering a new phase of greater accountability and enforcement, top-to-bottom review,” United States Trade Representative, February, 2006.
[2] “Potential Macroeconomic Implication of the Trans-Pacific Partnership”, Global Economic Prospects, Chapter 4, January 2016.
[3] 高程,「從規則視角看美國重構國際秩序的戰略調整」,世界經濟與政治,2013年第12期。
[4] 李向陽,「如何認識中國和平發展面臨的國際經濟體系約束」,現代國際關係,第4期,頁25-27,2013年。
[5] 同註1。
[6] 王宗凱,「美國緣何不願中國參與TPP談判:不願放棄主導權」,半月談,2013年7月9日。