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韓國政府積極發展潛力服務業之作法

中華經濟研究院WTO及RTA中心　蘇怡文分析師
2016/02/04
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WTOepaper493

一、政策推動背景

　　2015年韓國國內總體經濟發展受到國際油價下跌、主要開發中大國景氣停滯，以及MERS疫情發生等因素，整體表現情況不佳；其中，又以出口成長停滯問題最受到重視。韓國政府為穩定國內總體經濟發展基礎與促進景氣恢復，陸續提出一連串改革方案，以期改善經濟體質並創造新的成長動力。其中，根據韓國開發研究院（Korea Development Institute, KDI）的研究，如韓國能以先進國家的水準而提高服務業的投資與生產力時，預估至2030年為止潛在成長力將上升0.5～0.5%，同時服務業的就業人口最高可增加69萬人。因此提出服務產業實乃解決當前韓國經濟面臨結構性問題之重要關鍵，為創造工作機會和新成長動力之重要力量的建言。

　　根據上述建議，韓國政府開始研議在既有的服務業發展態勢之下，進一步發展潛力服務業的作法。根據韓國產業通商資源部（Ministry of Trade, Industry and Energy, MOTIE）的研究，韓國國內餐飲和住宿等民生型服務業領域的比重逐漸提高，目前該類型之雇用已占70%，但是卻未能創造高附加價值和品質良好的就業機會，服務業所創造之附加價值仍遠遠落後於OECD國家（平均64.7%，韓國為59.2%）。在設備投資及研發等投資不足的情形之下，使得潛力服務業的成長有限；再加上，教育及觀光等高附加價值部門的對外競爭力低，導致服務業收支持續維持赤字的狀態。其認為，服務業如欲全面性提升產業競爭力，必須與製造業進行有效的連結，例如起亞汽車（KIA）於2007年宣布建置設計部門之後，在2012年進入全球100大品牌之列，並且銷售量急遽增加；再者，服務業的雇用創造率是製造業的兩倍，其中特別是醫療、觀光與金融等年輕族群偏好工作的領域。

　　綜上所述，韓國政府於2015年8月提出「潛力服務業培養推動計畫」，將保健醫療、觀光/文創、金融、教育、物流和軟體等部門，列為國家具有競爭力之未來成長潛力重要領域，規劃將運用K-Pop、韓劇等韓流趨勢以及如中國大陸等鄰近國家之經濟成長態勢之機會，率先佔領全球和區域內之服務業市場。並且針對各部門擬定預期目標和主要推動重點，並積極進行相關法案之修訂計畫。

二、主要法案推動計畫

（一）修訂《服務產業發展基本法》

　　主要在於構築服務業發展之體系、組織及基礎設施等，共包含：政策推動體系、強化競爭力與建構產業基礎等三個方面。在政策推動體系方面，包括：建立以每5年為單位之「服務業發展基本計畫」，並設置公私部門共同組成之「服務業先進化委員會」。在強化競爭力方面，主要包括：改善與製造業有所差別的制度、擴大服務R&D之投資、開發與普及在服務業可能運用之IT相關技術。在建構產業基礎方面，選定潛力服務業後集中支援創業與出口、指定與服務業有關之教育機構以培養專業人力。

（二）修訂《觀光振興法》

　　主要在於放寬「學校環境衛生淨化區域」中設置觀光住宿設施之規定。鑒於預期未來外來觀光客將達到1,400萬人的水準，有必要擴充觀光住宿設施之基礎建設，其中特別針對韓中FTA之後，中國大陸觀光商務客將大量增加，因此在首爾市59%的特級飯店中，增修符合其需求的商務飯店。

（三）修訂《國際醫療事業支援法》

　　主要在於建置吸引外國患者及促進醫療出口等支援體系，包括：培養與支援、放寬規定、管理與監督等三個層面。在培養與支援方面，包括：對於進軍海外的醫療機構提供金融、稅制和資訊等支援，並培養專業人力。在放寬規定方面，包括：為吸引外國患者允許有限制地進行醫療廣告、外國患者之事前後管理。在管理與監督方面，包括：禁止收取過度的手續費、禁止不法仲介與交易、加強對患者之說明義務。

三、個別議題之主要重點

（一）保健醫療

　　保健醫療具有新市場和附加價值之創造效果具有相當大的未來成長力，每一名外國患者之平均診療費約等於1,135個出口半導體；每10億韓元的銷售額可創造7.7名醫生的雇用，其約等於三星電子工程師0.6名的雇用。鑒於韓國優秀的人力和技術、有效率的醫療體系、卓越的IT技術，對於發展保健醫療產業具有充分的潛力。因此將積極推動醫療服務產業的國際化，極大化醫療服務產業與IT等相關產業的整合，以創造最大的附加價值。

　　主要推動課題包括：醫療國際化、活用醫療保健大數據；前者為擴大吸引外國患者及國內醫療機構進軍海外，提供金融與諮詢之支援，並且擴大遠距醫療的適用範圍；後者為連結公家機關保有的保健醫療資料，建置公開的新資訊資料庫，並活用保健醫療領域所產生的龐大資料，建立個人客置化健康管理系統服務。

（二）觀光

　　由於韓流擴散及觀光條件之改善（如購物、住宿設施等），韓國觀光產業持續呈現大量成長的趨勢，從2005年的602萬人、2008年的689萬人、2011年的979萬人，到2014年增加為1,420萬人。然而，目前觀光文化創意的基礎設施仍然不足、對外競爭力相對較弱，導致觀光收支持續維持赤字的現象。

主要推動課題包括：擴充觀光住宿設施、提高韓國購物節降價幅度、活化山岳觀光等。首先，修訂《觀光振興法》，允許在「學校環境衛生淨化區域」（鄰近200公尺）得設置100人以上之觀光住宿設施；其次，在MERS後初期恢復階段大規模舉辦韓國購物節；第三，運用山地資源，擴充新的觀光資源。

（三）文創

　　雖然韓國國內文創產業持續維持大量成長的態勢，但是世界佔有率仍然相對較低，僅約2.7%，國內文創企業規模仍小、R&D及核心能力也仍有不足，對於維持持續成長的動能可能帶來負面的影響。

　　主要推動課題包括：構築文化創造融合鏈、建立「文創韓國實驗室」（Content Korea Lab）、開發文化技術、培植潛力領域。首先，將建立一套兼具新成長動力群聚與企劃、製造、販賣、再投資之良性循環系統；其次，透過在各地建立新的「文創韓國實驗室」，擴大支援將想像力轉化為創作、將創作轉化為創業，2014年為5個，2015年擴大為7個。第三，因應數位時代的來臨，將擴大文創、IT融合型文化技術之開發，以活化文化服務產業；第四，將集中培養遊戲、故事產業、網路漫畫等潛力文創領域，協助開拓海外市場。

（四）金融

　　在1997年金融危機後，韓國金融業歷經制度化的重整與基礎建設之重建，獲得急遽的成長，金融資產在1997年年底為944兆韓元，2014年年底大幅成長為3,757兆韓元。雖然如此，但是目前仍然謹守以擔保和保證為主的保守主義，同時資金中介功能相對不足，以及競爭力仍然不高。因此，將強化金融業本身的支援商品經濟的功能，並推動金融產業之高附加價值化，以及創造品質良好的就業機會。

　　主要推動課題包括：支援商品經濟、新的金融模式。在支援商品經濟方面包括：技術金融、改革資本市場生態、活化潛力領域之投資等，例如將拋棄以擔保或保證等保守作法，擴大為奠基於技術評估之上的金融支援；放寬資金供給與回收之相關限制，打造支援創新與創業的資本市場環境；活用「潛力服務業養成基金」與「成長階梯基金」，擴大潛力領域之投資。新的金融模式則是為了開拓海外新市場與提高國民的便利性，將引進如網路專業銀行、銀行開戶移動式服務、網路線上保險等新的金融服務模式。

（五）教育

　　透過教育服務的多樣化和國際化，提高國內教育市場的國際競爭力，並將該產業培養成新成長動力產業，推動教育服務進軍海外，以及吸引外國教育機構和留學生到韓國投資與就學。

主要推動課題包括：教育服務進軍海外、擴大吸引外國留學生、外國教育機構多樣化、允許濟州國際學校盈餘分紅。首先，將透過擴大教師之海外派遣、開發中國家ICT尖端教室支援、促進電子學習（e-learning）事業進軍海外、國際合作領先大學培養等，擴散韓國型教育官方發展合作（ODA）模式。再者，將開設外國學生客製化教育課程、改善優秀地方大學的留學生延攬條件（如定居條件、就業支援等）。第三，修訂《經濟自由區域外國教育機構特別法》，開放外國學校在韓國100%出資開設學校，或與國內學校合資開設學校。第四，修訂《濟州特別法》，允許濟州國際學校的盈餘可以分紅。

（六）物流

　　物流業在網路、手機等電子商務發達及全球化的發展之下，預估未來仍將持續成長，然而韓國國內的物流業仍然單純以運送業務為主的作法，對外競爭力相對仍低，吸引優秀人才的工作機會仍然不足。因此，為了改革物流業的服務、創造工作機會的能力與提高國際競爭力，將擴大建構海外網絡。

　　主要推動課題包括：培養全球物流企業、引進都市尖端物流園區、活化物流業之雇用情形、有效率地運用港口。首先，回應物流企業的海外布局政策需求，提供相應的支援（包括海運、物流企業進軍海外之可行性調查支援、強化當地市場資訊之提供、媒合貨主和物流企業共同進軍海外等），並活化進軍歐亞大陸物流市場（強化韓俄在遠東港口之共同開發合作）。其次，將都市內之貨運站重新打造為尖端物流園區，並作為電子商務物流據點。第三，透過整合物流、流通、IT等產業及提高對物流業的認識，吸引優秀人才並擴大媒合就業機會。第四，有效率地運用港口設施，活化海上運輸物流。

（七）軟體

　　軟體業的就業誘發效果是製造業的1.7倍，因此創造工作機會的能力相當高，也因此在生產與出口都呈現持續成長的趨勢。然而，不公平交易的陋習、以內需為導向的政策，都限制了軟體業的國際化。因此，將透過策略性培養軟體業以及構築產業生態環境，強化軟體業的國際競爭力，並活化與其他產業之間的融合。

　　主要推動課題包括：軟體價值認可、培養雲端產業、培養軟體業人力。首先，經過政府跨部門持續針對軟體多層次承包和公家機構低維修費率之改善，逐漸提高了對軟體價值的認可，亦有助於產業的發展。其次，2015年3月已修訂《雲端電腦發展法》，為雲端產業的發展奠定基礎，未來將持續開創早期市場。第三，因應供給及融合人力之需求，將積極培養可運用的人力，並且擴充初級與中級軟體教育基礎。

四、結論

　　韓國政府提出的服務業養成計畫主要是先從提振內需著手，並試圖透過長期培養與體質調整的過程提升服務業的出口競爭力。事實上，潛力服務業扶植計畫自2008年即已提出，當時的李明博政府主要是體認到製造業在各國GDP所占的比重日益減少，相反地服務業所占比重卻日益上升，而韓國服務業卻尚處於早期發展階段，預測未來服務業具有發展潛力必須及早培養以因應而設計。朴槿惠政府則延續此一政策方向，且又體驗到韓國製造業出口競爭力逐漸弱化的趨勢，再加上思考如何持續國家經濟成長動能，遂在前任政府所規劃藍圖之基礎上，進一步確立7個潛力服務業，並計畫至2017年為止培養1萬家內需型企業轉變成出口企業（屆時將共有10萬家出口中小/中堅企業），傾政府相關部門之力從政策和法制面進行鋪陳。

　　觀諸潛力服務業培養計畫的內涵，可發現韓國政府鑒於韓國之經濟發展對於製造業的依存度高，因此服務業的發展必須與製造業高度連結方有利基，例如積極培養產品設計等和製造業相關之服務業領域，因此遂將此列為制定服務業發展政策的基本原則。在培養潛力服務業與提升出口方面，韓國政府先從培養產業的技術能力出發，強調提升研發能力的重要性，從長期發展的觀點擴充對中小企業的研發支援體系。對此，韓國政府至2015年3月共提出了4,086條相關規定至國會進行審查，並預期將吸引民間投資達15兆韓元，同時創造18萬個工作機會。

　　再者，由於韓國政府預估全球遠距醫療機器及服務市場的規模在2018年將達到45億美元，因此特別將遠距醫療也納入保健醫療產業中，以預先扶植該產業的發展。此外，保健醫療產業亦包含吸引外國患者以及鼓勵國內醫療機構海外布局，事實上，韓國自2008年開始即積極吸引外國患者並鼓勵國內醫療機構進軍海外，其強調醫療觀光與醫療出口的概念，積極推動使國際醫療成為未來經濟成長動力的目標。目前這項政策方向已展現初步的成果，自2009年開始，近5年來已有約63萬名外國患者接受診療，大約輸入了1兆韓元，此金額約等於出口9萬5,000台小型汽車；進軍海外的醫療機構數也在最近4年增加了2倍以上，2010年為58家，2014年增加為125家。也因此，國際醫療被韓國政府視為是一個高附加價值的產業，主張應投入更多的支援，鼓勵醫院吸引更多的外國病患並提供更好的醫療服務。

　　另外，在觀光產業的部分，由於考量餐飲與住宿等部門所占的比重越來越高，亦為年輕族群偏好的求職目標，但是所創造的高附加價值與品質良好的工作機會仍有不足，因此將其納入觀光產業的改革中，企圖進行兩個部門的產業升級，提高國際競爭力。

　　綜觀潛力服務業培養計畫涉及《服務產業發展基本法》和《國際醫療事業支援法》之修訂，其中最受到矚目的是《國際醫療事業支援法》涉及醫療營利化的問題。亦即，《國際醫療事業支援法》之修訂被視為是韓國政府逐步推動修訂原本以禁止營利為目的之《醫療法》以及相關施行細則的進一步動作，此法一修訂通過，立即使設立營利醫院和外資醫院合法化，而此對於目前社會上已存在保健醫療領域公共性逐漸惡化的疑慮，將帶來更大的衝擊；同時，擴大吸引外國患者的作法，也使醫院觀光化，可能損及本國人的就醫權利。換言之，韓國政府宣示將全力投資醫療產業的政策方針，遭致部分的韓國學者批評可能僅有利於如三星集團等大企業。

　　另一方面，潛力服務業培養計畫中亦提及「為吸引外國患者將允許有限制地進行醫療廣告」，為此將放寬《國際醫療事業支援法》中有關醫療廣告的相關規定，其中包括允許民間保險公司亦納入外國患者吸引業者之列，此可能導致醫院為了爭取和高市占率的保險公司合作，而使得保險公司有機會介入醫院的營運當中。同時，醫療廣告之放寬亦可能導致醫院將廣告費用轉嫁到患者身上，造成醫療成本增加。

　　值得一提的是，韓國政府乃是將7個潛力服務業之培養計畫相互進行連結，並在2016年國家預算擴大編列各部門的規模，同時擴大政府相關部門之間的合作，共同針對所管產業提出培植方案，期使效益最大化。例如文化體育觀光部（Ministry of Culture, Sports and Tourism, MCST）在服務業養成計畫中扮演相當重要的角色，因此2016年預算增加了21.6%，主要是投入文創產業。其規劃透過「文化創造融合中心」結合創新企業形成「文化創造創新園區」，建構所謂「文化創造融合鏈」，此為連結文創與觀光產業，使之成為韓流體驗的據點。

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