國際制度（International Institutions）創立的其中一項功能便是希冀在無政府狀態（anarchy）下，找尋到一些能被主權國家所共同認定的行為準則，這些行為準則一方面能夠降低國家彼此衝突的機會，或至少能夠讓國家減少以暴力方式來解決彼此爭端；另一方面，行為準則能夠使遵行的國家都受益，或至少降低交易成本。[1]在現存眾多國際制度中，普遍公認最具執行力者莫過於在WTO中用以解決貿易紛爭的爭端解決機制（the Dispute Settlement Machanism, DSM）。[2]

　　DSM所以獲得高度評價的理由是因為這項國際貿易制度自1995年起至2014年止，已處理了488件會員間的貿易爭端，其效率之高，讓傳統的國際爭端解決制度難以望其項背。以國際法院（International Court of Justice, ICJ）為例，創設至今所作成之判決總數、年平均數以及自1995～2014這段期間與WTO的案件數比較，均可清楚窺見DSM得到會員的倚重與頻繁使用（見下表1）。

表1　WTO/DSM與ICJ案件處理數比較

 　　從表1中可以發現，DSM自WTO運作以來至2014年為止，每年平均處理案件處理數為24.40件，相較於ICJ設立至今已68年，平均每年案件數為2.14件，兩者存有逾10倍以上的案件審理差距。即便吾人以ICJ近20年來案件審理數相較為多的情況再進行估算，並將比較期間與WTO/DSM設定為一致，兩者在同一期間（1995～2014）的年平均處理案件數也僅僅是自24.40：2.14調整為24.40：3.20；依然存有將近8倍之差距。

 　　正因為DSM的運作表現如此優異，故一度被讚諭為皇冠上的寶石。惟DSM的實際運作背後隱藏著許多值得釐清之問題，本文藉由委內瑞拉控美國的精煉汽油與常規汽油標準案（United States–Standards for Reformulated and Conventional Gasoline，以下簡稱「汽油案」）為例，[3]進行一個初步但具有啟發和研究實益之討論。結論部分特別闡明，身為一項國際貿易制度，WTO的會員通常是在什麼情況下會偏好使用DSM捍衛自身的出口貿易利益。

 二、功過難以論定的DSM

 　　表2對於已開發（developed）和開發中（developing）國家使用DSM的情況做了一個簡要整理，從中我們發現若干有趣的現象。首先，若從主動提起控訴的角度來看，已開發國家單獨使用DSM次數為289次，高出開發中國家的192次，差距將近100次，換算為百分比則是趨近20個百分點的差距。勿寧，不同發展程度的國家在使用DSM的頻率上確實有非常明顯的殊異。不過，若稍加分類後再進行觀察，則「已開發國家控訴開發中國家」和「開發中國家控訴已開發國家」的貿易爭端次數，似乎就無法顯示出已開發國家在使用DSM次數上佔有壓倒性優勢的說法；相反地，「已開發國家控訴開發中國家」和「開發中國家控訴已開發國家」的案件落差程度明顯縮小至3個百分點不到。這樣的結果似乎說明了一件事，DSM不但在案件審理數量的表現上比起很多國際性的爭端解決制度來得優異，在實際審理的公平性上也兼顧得宜，並非如過往一些文獻指責的，是一個較不利於開發中國家的國際制度。[4]

 表2　已開發及開發中國家使用DSM之控訴比較（1995～2014）

 　　然而，當我們進一步檢視開發中國家實際使用DSM的成員有哪些時，會發現頻繁使用DSM的開發中國家明顯集中在少數特定的WTO會員（請見表3）。在表3中，雖然經濟定位上係屬開發中國家，但巴西、印度、中國大陸、阿根廷等四國的全球貿易出口表現皆具有一定實力，中國大陸更是位居全球第一。而在阿根廷方面，雖然出口貿易的排名遠遠落後其他三個國家，但該國的農業暨相關產業興盛，若仔細檢視該國對已開發國家所提起之貿易控訴具體內容，也確實多與農業或相關產業有關。鑑此，吾人可以得到一個初步結論，DSM對於具有足夠出口貿易競爭力的國家來說，是一個相當好的國際制度，即便傳統認知中的國家經濟定位可能只是一個開發中國家（或俗稱的小國），但透過DSM便可以對已開發國家（或俗稱的大國）提起控訴，反制失當的非自由化貿易政策。

 　　不過，「具有出口貿易的競爭力」，是不是就一定保證開發中國家會對已開發國家扭曲自由貿易的措施提出控訴呢？[5]更精確地提問是，當一個開發中國家具有在國際市場上出口競爭力的產業時，該國是否具有使用DSM維護自身利益的偏好（preference）？為釐清此一問題，本文將透過委內瑞拉控訴美國的「汽油案」來進行實證檢驗。

表3　頻繁使用DSM控訴已開發國家之開發中會員（1995～2014）

 （一）被遺漏的關鍵事實

　　導致委內瑞拉對美國提起控訴的源頭可追溯至美國「空氣清潔法案」（Clean Air Act, CAA）的修正。[6]該法案早在1963年便已制訂，但美國國會於1990年要求其環境保護署（Environment Protection Agency, EPA）針對國內市場上銷售之石油燃料的組成與其使用後的排放氣體做出新規範，以改善國內某些特定區域空氣汙染嚴重之現象。[7]在國會這項要求下，修正後的CAA適用於原油精煉業者（refiner）、汽油調製業者（blender）與燃油進口業者（importer）。[8]

 　　新的法案在內容中指出，於空污嚴重及未達到空氣標準的特定區域內（non-attainment areas），所有上述相關業者都必須遵守新的CAA規範，僅能販售符合環保標準之精煉汽油（reformulated gas, RFG），而在達到標準的其他區域範圍內，傳統市面上的燃油產品依然能夠繼續販售。[9]1991年，負責修定該法案的EPA針對自美國境外進口之精煉汽油以及美國自製之精煉汽油制定了差別性標準，導致出口至美國的外國精煉汽油業者蒙受貿易上的不利益，其中委內瑞拉的石油公司Petróleos de Venezuela S. A. （PDVSA）損失最為嚴重。[10]根據PDVSA的估算，在EPA的差別標準實施前，每日可輸出7萬桶燃油至美國，如果依此正常且不受歧視的貿易狀況，該公司於1995年輸往美國的燃油總量將能夠達到每日12萬8千桶。[11]但由於上述CAA的差別化規定，使得PDVSA的出口無法達到此銷售水準，貿易損失因而達到每年3.57億美元。[12]

 　　本案於1995年被委內瑞拉提交到DSM，小組報告和上訴機構報告在裁定內容中皆指出，美國EPA修改的CAA法案內容確實對境外進口之精煉汽油實施較嚴格之標準，同時在美國境內的燃油市場上形成歧視效果，違反了國民待遇原則。[13]事實上，CAA當中的差別性規範是一項政治產出，因為美國本土的燃油業者希望透過一個內外標準有別的精煉汽油規範，達到減低境外燃油進口的效果，以拉抬市場上對本國精煉汽油之需求；或者是讓境外業者必須投入更多生產成本來達到嚴格的美國規定，致使價格上競爭力衰退，以緩衝美國業者所面臨的市場競爭。[14]正是因為國內業者的介入，使得EPA即便曾於1993年到1994年考慮恢復精煉汽油標準單一化，不再對國內生產與境外進口有所區分，但因國內燃油業者強力遊說，希望維持CAA修正案中的差別性條款以阻擋境外精煉汽油的輸入， EPA於是不得不遵行國會的要求維持CAA的差別條款，但此舉卻致使委內瑞拉決定透過DSM向美國提起貿易控訴。

 （二）委內瑞拉石油產業的獨特性

 　　國際原油與燃油市場上的「賣方」並非只有委內瑞拉，中東海灣地區的石油輸出組織（Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC）國家也是出口競爭力很強的WTO會員。然而，在諸多石油輸出國家中，為何其它國家沒有對美國歧視性的CAA規範提出控訴？委內瑞拉的個案因此顯得格外具有研究實益，可以幫助我們瞭解，在國際市場上具有原油與燃油出口競爭力的國家在什麼情況下會選擇使用DSM。

 　　就出口貿易的層面來說，根據安地斯共同體（La Comunidad Andina de Naciones）的貿易調查報告，以及WTO的〈貿易政策檢討報告〉（Trade Policy Review）所整理出的數據，在1990年代委內瑞拉石油出口佔全國出口獲利的比例持續維持在80%上下。[15]另一方面，美國與加拿大是委內瑞拉的最主要的石油出口對象，比例上占了委內瑞拉原油出口以及精煉燃料出口的70%。此外，從美國進口石油的角度觀之，委內瑞拉是美國最大的石油暨精煉油品的供應國。其次，就產業結構而言，石油產業自1976年後在委內瑞拉主要係屬於國營主導模式，也就是歸由前述的PDVSA所掌控，該公司於1990年代的營利占該國稅收比重高達67.6%，而石油業占在全國GDP的比例上也達到了1/3。[16]

 　　總體觀之，由於委內瑞拉主要的石油出口市場在北美，而美國又是最主要的進口國；顯然地，委內瑞拉的經濟仰賴石油銷售，同時相當依賴美國的購買。在此情況下，美國境內任何實質上會影響外國石油進口的法規，必然會受到委內瑞拉的關注。不過，委內瑞拉的石油產業有一項特殊之處，使其相較於其它石油輸出國家呈現出差異性，這也是為何在WTO歷年的訴訟裡，只有委內瑞拉一個產油國為了與石油有關的貿易糾紛，透過DSM提出控訴之根本性原因。詳言之，PDVSA在1990年代初期是全球第二大的石油公司，貿易競爭力極高。不過，該國在石油產業政策的規劃上是將重點聚焦在精煉汽油的生產與輸出，其中精煉油品的「銷售」並不是單純的國內生產，而是透過PDVSA在全球石油市場布局，藉由併購或投資各國本土的煉油公司，建立起廣大的通路平台，然後與本國原油業者合作，從委內瑞拉運輸原油至各國布局的煉油公司，於當地完成油品精煉後直接銷售。確切地說，精煉汽油是委國在國際石油產業上真正具有競爭力的領域，原油的生產與銷售就統計數據觀之，反而僅佔委國的30%。[17]

 　　上述委內瑞拉的產業政策規劃同樣也適用於美國，資料指出，委內瑞拉在1986年時收購了美國石油公司CITGO過半的股份，成功打入美國精煉油品市場，並逐漸取得通路和銷售管道，[18]到了1990年，PDVSA購買CITGO剩餘的股份，不但達成完全併購的目標，也成為美國境內第七大石油產業外資。[19]只是儘管如此，CAA規範的限制還是對委內瑞拉其它無法透過CITGO通路銷售的精煉油品構成了限制，並造成了一定程度的貿易損失。相較之下，中東海灣石油輸出國家銷往美國之石油產品係以原油為主，故美國EPA修定之CAA法案對這些國家的石油貿易利益不致構成衝擊，正是因為石油產業在發展上的政策差別，或者可以說是國家在石油產業本質上的殊異，導致在諸多以國營為主要模式的石油輸出國家中，僅僅只有委內瑞拉無法忍受美國扭曲貿易的措施，決定提訴。[20]

 四、結語

 　　國際制度一旦設立，究竟是否會受到大國（或軍事與經濟實力較佳的國家）操控或主導？還是能夠維持一定的自主性（autonomy）？[21]這個問題不單是國際組織研究者的核心關切，也影響到WTO/DSM作為一項國際貿易制度的公信力。本文的研究顯示（請參見表1），從不同的觀察角度切入，認為DSM較有友善於已開發國家，而不利於開發中國家的說法，並非毫無根據。但同樣地，主張DSM是一個公平，不因會員經濟發展程度不同而受有使用限制的準司法機制，也是言之有理。

 　　事實上，DSM真正潛在的瑕疵或值得我們更深入研究與思考的問題是：（1）在DSM這個國際制度下，會員的強弱其實另有一套標準，即「出口產業的競爭力」。詳言之，任何國家若在全球貿易市場上不具備特定產業的競爭力時，基本上就不會成為進口國貿易限制措施的對象，自然也就不會有使用DSM的需求與偏好。更確切一點說，WTO的會員是不是經濟發展上的強國並非重點，有沒有特定產業的出口貿易競爭力，導致與其它會員的同質產業發生利益衝突，才是會不會使用DSM的關鍵。（2）國家產業出口競爭力的有無是解釋WTO會員是否使用DSM的必要條件，但不是充分條件。因為，如果進口國本土沒有同類產業，並且受到進口貿易的衝擊，原則上也不會發生貿易紛爭。就以石油為例，因為石油基本上只有特定的國家才生產，多數的進口國都沒有石油產業，所以根本不會設下貿易措施來限制石油的進口；相反地，是很擔心買不到石油。美國與委內瑞拉所以有爭端，便是因為美國在進口石油之餘，自己本國的精煉汽油產業面臨到市場上的競爭壓力。

 　　總的來說，單看DSM本身的運作，並沒有於制度上設下任何針對特定會員參與或使用之限制。相反地，任何會員只要現在或是日後能夠建立起具有國際市場出口競爭力的產業，就非常有機會和可能性會選擇使用DSM來捍衛自己的貿易利益。然而，DSM畢竟是整個WTO一項非常核心的機制，所有附件一中的貿易協定，無論是貨品類，還是服務類，都是DSM實際運作時可能會引用的國際貿易規範。就此點觀之，WTO似乎更多時候是為了具有出口貿易利益的會員而存在，但對於貿易進口國而言，WTO能夠提供的制度性保障相對是欠缺與不足的。