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全球戰略視角下美國對中國大陸的貿易政策

中華經濟研究院WTO及RTA中心　汪威錞顧問
2015/01/29
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一、前言

　　美國人口約3.2億人，土地面積982萬平方公里，2013年國內生產總值（GDP）為16萬7,990億美元，平均國民所得為53,101美元，是世界最大的經濟體；中國大陸人口約13.2億人，土地面積960萬平方公里，2013年GDP為9萬9,600億美元，是世界第二大經濟體。

　　2013年，中國大陸進出口貿易總額達到3.87萬億美元，略超過原來排名第一的美國之3.82萬億美元，成為世界最大的貿易國。目前，中國大陸是美國的第一大進口來源地、第二大貿易夥伴（僅次於加拿大）和第三大出口市場（僅次於加拿大和墨西哥），並已連續超過長達10年成為美國成長最快的出口市場；而美國則是中國大陸的第一大出口市場、第二大貿易夥伴（僅次於歐盟）和第三大外人直接投資（Foreign Direct Investment, FDI）與技術來源地（僅次於香港和日本）。

　　美國和中國大陸分別是世界最大的工業國家和開發中國家，雙方在經濟技術發展階段、資源稟賦、產業結構、消費傾向，以及比較利益等各方面都存在著巨大的互補性，合作的空間十分廣闊，是當今世界上促進全球經貿發展的雙引擎。美中經貿關係的發展，已經日益溢出雙邊關係的範疇，而是越來越具有全球的戰略意義，故而深受世人的關注。

　　本文首先就70年代美中建交以來雙方的貿易關係進行全面的回顧與梳理；繼而從霸權的興衰與再起，探討美國對外總體貿易政策的發展與變遷；再就美國在不同階段對中國大陸所採取的貿易政策，特別是在中國大陸加入WTO過渡期限結束後對中國大陸貿易政策所做的調整及其實施的情形，進行解析和評述；最後做出結論，以供有興趣的讀者參考。

二、美國與中國大陸經貿關係概述

　　中國大陸改革開放始於20世紀70年代末，不久後，美國於1979年與中國大陸正式建立外交關係，從此雙方經貿關係即經歷了不斷深化的發展歷程，雖然期間由於政治的、文化的和意識形態等種種因素的介入，不時出現一些摩擦和分歧，但是經貿關係基本不受影響，雙邊貿易額仍然有可觀的成長。

　　按美方資料^[1]，2013年，美中雙邊貿易額（貨品貿易）為5,824億美元，美國長期以來有巨額的貿易逆差，並於是年達到3,184億美元，創下歷史高峰。2011年，美中雙邊服務貿易額為411億美元，美國對中國大陸出口276億美元，進口144億美元，美國有123億美元的貿易順差。另按中方資料^[2]，截至2012年為止，美國在中國大陸的FDI累計達701.9億美元，設立企業62,369家，中國大陸在美國直接投資起步較晚，累計亦有94億美元。

　　1979年美中建交之初，由於冷戰時期以遏制前蘇聯為最高戰略目標的共同需求，加之當時美中貿易關係上處於起步階段，美國對中國大陸的經貿政策基本上是持鼓勵和開放的態度。美中建交不久之後，雙方即於次（1980）年簽訂《美中貿易關係協定》，相互給予對方最惠國待遇（Most Favored Nation, MFN），雙邊貿易關係開始有了快速的發展。按美方資料，1979～1992年，雙邊貿易額從23.7億美元增加到331.5億美元，增幅約達14倍，其間雖因1989年天安門事件，以美國為首的西方國家對中國大陸實施制裁，意圖逼使中共政權加速民主改革的進程，但據美方資料顯示，1990年雙邊貿易達到200.4億美元，反較1989年的177.4億美元增加12.9%，西方制裁效果顯然不如預期。

　　1992年，鄧小平南巡，中國大陸向全世界宣示保證改革開放政策堅持不變。受惠於1994年人民幣大幅貶值和美國授予中國大陸（非永久性）最惠國待遇，再加上1999年美中就中國大陸加入WTO達成雙邊協議，該協議為中國大陸加入WTO提供必要的保證，更有利於美中經貿關係長期穩定的發展。按美方資料，雙邊貿易額1993～2001年從403.0億美元增加到1,215.2億美元，增幅超過3倍。

　　2001年，中國大陸正式加入WTO，這是中國大陸對外開放的「里程碑」，也為中美經貿關係開啟了新的篇章。特別是旨在為開發中國家出口到工業國家設定紡織品配額制度的《紡織品及成衣協定》（Agreement of Textiles and Clothing, ACT）在2005年1月1日終止，從此而後紡織品貿易即回歸到WTO自由化的體制之下，進入後配額時代。由於中國大陸在紡織品產業向來具有較強的競爭力，美國又是全球最大的紡織品市場，所以紡織品配額制度的終止，更進一步的推動美中貿易的快速發展。按美方資料，2002～2012年，雙邊貿易額從1,473.2億美元增加到5,360.6億美元，增幅將近3.5倍，其間於2009年，因受世界經濟危機全面擴散的影響，雙邊貿易額一度從2008年的4,750.5億美元下跌為3,658.7億美元，但是到了2010年則又回升到4,568.6億美元，此後數年連續上升，迄至2013年，已經創下5,824億美元的新高，這是1979年美中建交時雙邊貿易額的242倍。與此同時，美國對中國大陸的出口亦呈高速增加的趨勢。按美方資料，2001～2008年，美國對中國大陸的出口額從192億美元增加至715億美元，增加272%，而同期美國對其他國家和地區的出口額則僅增加72%，此後數年，美國對中國大陸的出口額不斷擴大，迄至2013年，已經達成1,220.1億美元。中國大陸連續10年以上成為美國增加最快的出口市場。

　　在美中雙邊的貨品貿易中，中國大陸主要向美國出口紡織品、成衣、玩具、家電、機械、資訊設備和汽車零組件等勞力密集或技術含量較低的產品；而美國則向中國大陸出口汽車、大型飛機、動力設備、化工等資本技術密集型的產品，以及大宗的棉花、大豆等農產品。

　　隨著美中貿易額迅速的增加，雙邊貿易不平衡的問題也發生了重大的逆轉，即由80年代中期以前中國大陸對美國的貿易逆差，轉變為此後美國對中國大陸的貿易逆差。按美方資料，美中雙邊貿易在1979～1985年的6年中，美國一直為順差，但自1986年開始，即轉為逆差，而且差額不斷擴大。是年美國對中國大陸的貿易逆差為16.6億美元，到了2008年即達到2,680.4億美元，增幅將近160倍。2009年雖因2008年世界經濟危機導致美國進口減緩，美國對中國大陸的貿易逆差亦較2008年減少14.8%，但此後幾年，美國對中國大陸的貿易逆差仍然不斷擴大，迄至2013年，已經達到3,184.1億美元，占美國同年對外貿易逆差總額7,526.2億美元的42.3%。

　　貿易不平衡的不斷擴大已經上升為一個極大的經濟和政治問題。儘管中國大陸強調，這主要是反應全球化條件下國際產業分工的結果，而經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）及WTO則認為，如果採用一種能夠真正反映全球貿易運行和貿易秩序的全新統計方法－貿易增值（Trade in Value Added）計算法，美國的貿易逆差將會減少36%，美國仍然堅稱，這是由於中國大陸的「不公平貿易」（unfair trade）所致，已經嚴重損害美國的國家利益。^[3]所以現在美中貿易關係存在的諸多問題，包括摩擦與分歧，基本上都與美中貿易失衡有關。如果美中貿易失衡確如中國大陸所說是結構性的問題，則在短期內恐難獲得有效的改善。可以預見美中貿易不平衡的情形將會繼續存在一段相當長的時間。

三、美國的貿易政策

　　二戰後美國對外的總體貿易政策，一直是在自由貿易與保護主義之間往返徘徊。其基本理念是由強調自由貿易的福利效應轉變為互惠基礎上的公平貿易，再到以出口為導向的戰略性貿易政策；而其實施方式則是經由多邊自由貿易體系到區域和雙邊自由貿易體系；最後再將經貿利益提升到國家安全視角的單邊主義之自由貿易政策。

（一）霸權的興起與衰落

　　二戰結束後，美國取得了世界霸權的地位，成為「美元帝國」，是世界最大的債權國。根據吉爾平（Robert Gilpin）對霸權穩定論（the Theory of Hegemonic Stability）^[4]的詮釋，霸權國具有經濟上的明顯優勢，可以提供保證世界自由經濟體系正常運作所必需的國際公共財，通過自身不斷的成長和壯大，來顯示市場經濟的優越性，並以此來推動自由貿易的市場經濟在其他國家的發展，同時控制自然資源和原料、金融和資本來源、市場及技術，以便藉由各國經濟相互依存機制來加強對國際市場經濟的管理與支配。在此意義下，美國基於外交和經濟的需要，特別是基於對抗前蘇聯領導的共產集團冷戰政策的政治需要，一反過去在30年代採取斯莫特法（Smoot Hawley Act of 1930）高關稅政策導致全球貿易戰的作法，利用強大的經濟實力，大力推動自由貿易的主張，慷慨地對西方盟國開放國內市場，而不要求盟國對等開放。最後在1948年創建了有史以來第一個全球性的多邊自由貿易體系《關稅及貿易總協定〉（General Agreement on Tariff and Trade, GATT）。該協定是以多邊主義、最惠國待遇、非歧視，以及對商品和要素流動的最小限制為原則，在客觀上成為上世紀下半葉國際貿易自由化的基礎。通過GATT連續8輪的多邊貿易談判，全球貿易及其他方面的障礙不斷降低，美國從貿易自由化的過程中獲益匪淺。二戰後西方民主陣營經濟的快速成長在很大程度上亦受惠於美國實施自由貿易的政策。

　　然而，70年代以後，西歐和日本先後崛起，繼之以亞洲四小龍為首的新興市場國家和地區在世界經濟舞台表現日趨積極，對美國霸權地位構成威脅。與此同時，美國自從1971年首次出現27億美元的貿易逆差後，連年出現高達數百億，乃至於千億美元以上的貿易逆差，進而影響預算的收支。到了80年代雷根總統執政時期，由於預算赤字和貿易赤字的雙赤字（double deficit）不斷擴大，美國已經搖身一變從世界最大的債權國變為最大的債務國，外債淨額累計達到5,000億美元之多。美國的有識之士開始懷疑自由貿易主義的實效性，紛紛指責其他國家，特別是西歐和日本利用美國戰後開放的自由貿易從事不公平競爭。由於雙赤字的惡化導致霸權地位的衰落，再加上冷戰結束後前蘇聯的威脅消失，大大降低了盟國間政治合作的重要性，美國外交和經濟政策開始拋棄繼續提供諸如自由貿易之類的國際公共財之利他思維，走向以自我為中心的經濟單邊主義政策。^[5]於是在90年代中期，便有兩種新型的貿易政策－公平貿易和戰略性貿易（Strategic Trade）政策先後應運而生。經過國會反覆的辯論，最終成為美國法律。^[6]

（二）美國新貿易政策的發展：自由貿易下的公平貿易和戰略性貿易政策

1. 公平貿易

　　公平貿易的概念始於80年代雷根總統執政時期，成熟於90年代柯林頓總統執政時期，是指美國在國際貿易中遭受不公平的對待。其基本觀點是美國戰後對西歐、日本和新興市場國家和地區，實行高度的市場開放，而這些國家和地區在某種程度上則對美國實行保護主義，一方面廣泛地運用傾銷、出口補貼等不正當手段來搶佔美國市場，另方面又築起重重的貿易障礙，將美國貨品、服務和資本拒之於門外，致使美國的貿易逆差長期居高不下。在此情形下，美國自視為貿易保護主義的最大受害者，但是又不屑仿效這些國家和地區採取保護主義，實施報復。因為傳統的保護主義，一方面違背美國一向堅持的自由貿易核心價值，另方面代價太高，譬如保護一個工作機會，就要花費數倍的市場成本，而且還會降低美國經濟的國際競爭力。所以，美國選擇將貿易政策推向介於自由貿易與保護主義中間地帶的所謂公平貿易。1985年雷根總統在其「貿易政策行動計畫」中指出：美國要將「自由與公平」作為行動指南，美國採用自由化的前提是，外國貿易對手必須做出平等的對應行動，否則美國將以強硬的態度回應。1988年美國通過的《綜合貿易與競爭法》是美國自由貿易向公平貿易演變的重要轉捩點。該法在美國1974年貿易法301條款的基礎上，增加了超級301（Super 301）條款和特別301（Special 301）條款，使美國政府依法得以決定實施撤銷關稅減讓或其他優惠承諾，或針對外國智慧財產權和其他貿易障礙，採取更有力的單邊制裁或報復措施，以逼使外國貿易對手開放市場。90年代以來大多數主要市場的開放，譬如電信、超級電腦和衛星市場的開放，都是在這種威脅下才得以達成的。由於外國貿易對手的行為是否公平，完全由美國單方面認定，美國的公平貿易其實並不公平，內部暗藏著保護主義的因子，所以有學者稱之為新保護主義（New Protectionism）。

2. 戰略性貿易政策

　　戰略性貿易政策是由美國新一代經濟學家克魯曼（Paul Robin Krugman）和格羅斯曼（Sanford J. Grossman）所提出^[7]，大意為：以李嘉圖（David Ricardo）和亞當斯密（Adam Smith）為代表的古典學派自由貿易理論基礎是以市場完全競爭的假設為前提，在一個不完全的經濟中，企業的「超額利潤」（即某種要素所得到的高於該要素用於其他用途所獲得的收益）或「租」（Rent）十分有限，因而經濟中不存在「戰略性」部門，各國只能按照本國的比較優勢和要素稟賦來進行資源配置，國際貿易反映的是各國具有比較優勢產品交換的關係，所以一國的貿易收益並不是以他國貿易的損失為代價。但自80年代以來，在全球化的背景下，大多數產業內的貿易是在跨國公司間進行的，具有不完全競爭（imperfect competition）的特徵。譬如大型客機市場基本上是由美國的波音（Boeing）公司和歐盟的空中巴士（Airbus）公司兩家寡頭的航空公司所壟斷，每一方都有影響價格的能力，都會做出戰略性的行動，企圖影響對手的行為。由於市場競爭是不完全的，「超額利潤」不可能因競爭而完全消失，在一些產業中，資本和勞動有時甚至會獲得比其他產業高出難以想像的回報率，因而經濟中存在著「戰略性」的部門。如果政府能識別發現出這些「戰略性」的部門，就有可能採取戰略性的貿易政策。

　　如果說說公平貿易是防禦性的貿易保護主義，那麼戰略性貿易政策就是進攻型的貿易保護主義。戰略性貿易政策（strategic trade policy）是在壟斷性的不完全競爭中，一國通過「優選」對那些存在規模經濟、外部經濟或大量「超額利潤」的產業實施出口獎勵（如補貼）和市場保護（如反傾銷），擴大其在國際市場的佔有率，將「超額利潤」從外國企業移轉給本國企業，本國企業將可因此利潤移轉作用，在國內與國際市場取得長期的競爭優勢，從而增加本國經濟福利和加強有外國競爭對手在國際市場上的戰略地位。如果這種長期競爭優勢對本國帶來的正面作用大於短期的社會成本，一國的產業保護政策事實上對本國帶來的正面作用大於短期的社會成本，一國的保護政策事實上對本國是有利的。但是這種利益無可避免的是以外國國家利益的損失為代價，所以要擔心可能會引起他國的報復。

　　西歐、日本等工業國家過去即曾有過戰略性貿易政策的實踐。在西歐，除了前述組建大型空中客機公司，政府通過鉅額的補貼（大約100億歐元）使空中巴士公司成為美國波音公司強而有力的競爭對手之外，還有歐盟共同農業政策對農產品的長期補貼政策，這一政策既能保證歐洲農產品賣出高價，又成功阻止了美國農產品進入歐洲市場；而日本、韓國的汽車、家電和芯片製造工業的發展，主要也是得益於政府的產業政策，特別是日本通過政府對產業的支持，包括大量的補貼和鼓勵聯合研究與開發（Research and Development, R&D），直接導致日本當時較為落後的半導體產業趕上並超越了原來的領先者美國。

　　1993年柯林頓總統執政時，即把「重建美國經濟領導地位」作為新政府國家戰略的首要目標，宣稱美國經濟的成長有賴開闢新的國外市場和擴大世界貿易量，特別是致力於打開日本和廣大的新興市場國家和地區之國內市場。戰略性貿易政策遂成為指導柯林頓政府對外貿易政策的主流經濟學。比之前雷根總統的公平貿易政策更具進攻性，柯林頓政府在加強貫徹雷根總統的公平貿易並實施政府積極介入貿易管理的同時，特別強調通過出口做為解決經濟衰退問題的途徑，以國家戰略調控和靈活有效的產業政策服務於對外貿易，即所謂「出口動能主義」（export initiativism）的戰略性貿易政策。在「出口動能主義」思想的指導下，1993年底，柯林頓政府借鑑其他國家產業發展政策與貿易政策相結合的成功經驗，制訂美國有史以來第一部系統性的貿易法案－「國家出口戰略」（National Export Strategy），對於美國出口貿易的拓展，至今仍然發揮著重要的作用，其內容如下：

（1）減少出口管制；
（2）完善政府協助企業出口的機制；
（3）實現產業政策與貿易政策的融合；
（4）大力開發新興市場
（5）積極推動雙邊、區域及多邊自由貿易協定。

　　柯林頓政府的國家出口戰略取得了明顯的成效。根據柯林頓總統1995年〈總統經濟報告〉，在這段期間，美國對日本出口大幅增加，製成品出口在工業國家製成品總額的比例由80年代中期的14%提高至1993年的18%。^[8]另據美國商務院預估，到2000年，美國出口部門將支撐近1,600萬個就業機會，其就業回報率將比平均水準高出30%。^[9]此外，美國在電信、半導體、汽車等高科技領域也恢復了生產率的領先地位，創造了所謂「新經濟」的神話。倫敦「經濟學人」雜誌稱這是美國「有史以來最長的經濟擴張」。^[10]

　　小布希和歐巴馬上台後，大體上沿襲雷根和柯林頓兩位前總統新貿易政策的精髓，但是隨著美國在高科技領域國際競爭力的恢復，美國國內產業集團對於戰略性貿易政策的需求減少，美國重新以全球經濟霸主的身份，逐漸淡出柯林頓總統時代的戰略性貿易政策，再度回到雷根總統時代以公平貿易為核心的自由貿易之全球供給。

（三）美國新貿易政策的基本內容

　　美國新貿易政策的核心思想，是「以內促外，以外助內」，即一方面在實行市場開放的同時，政府積極介入貿易管理，以公平原則來促使他國實行對等的市場開放，他方面以出口擴張做為解決國內經濟衰退和就業問題的主要途徑，最終實現內外協調發展及有效互動的目標。

　　1. 從進口方面看，強調市場開放與公平貿易並重

　　在公平貿易下，美國對他國開放市場，以換取他國對美國產品、服務與投資的開放，如果他國不實行對等開放，美國就可以實行單邊主義的貿易報復和制裁，以逼使他國做出開放國內市場的妥協。美國的貿易政策特別注重規範化、法律化，貿易政策的實施和具體措施必須能夠找到法律的依據。美國貿易法中的貿易報復與制裁工具有：301條款、超級301條款和特別301條款；反傾銷、反補貼；有秩序銷售安排（如自動出口限制和自動進口擴大）；單邊標準和治外法權，即以美國國內法作為判斷是否公平之唯一依據。

　　2. 從出口方面看，積極擴張出口

　　在戰略性貿易政策下，美國制訂產業政策，選定美國具有戰略意義的產業，除了傳統的產業，包括農業、基本設施技術和設備、運輸、金融服務、電腦資訊產品，以及環保之外，還有代表新一輪工業革命佔據商業競爭制高點的網際網路、新能源、和3D列印等部門，通過政府對上述產業的政策支持，使其成為出口的主導產業，搶佔世界市場，並特別重視智慧財產權的保護。與此同時，為了保護這些產業在國內市場的佔有率，必要時政府還可以採取反傾銷及反補貼等貿易保護措施，將他國具有較強競爭力的產品拒之於國門之外。

（四）美國新貿易政策的實施方式－美國新貿易政策的多元架構

　　為了達到進入他國市場和應對他國不公平貿易障礙的雙重目標，美國憑藉其強大的國力，強勢主導推動形成一個日益開放、以規則為基礎，稱之為多元架構的貿易體系和更加開放的全球市場，使美國人民從該體系贏得最大的經濟利益。該貿易體系包括三個層次，即：多邊主義（multilateralism）、區域主義（regionalism）和雙邊主義（bilateralism）。在多邊主義未能奏效時，就轉向區域主義或雙邊主義。在戰略性貿易政策思想的指導下，區域主義和雙邊主義，在不得已的情形時，甚至連單邊主義都將成為多邊主義的重要補充。該多元架構貿易體系三個層次的內容為：

　　1. 多邊自由貿易協定：GATT/WTO

　　GATT是WTO的前身。在美國強勢的主導下，美國將GATT/WTO協定的基本原則延伸到一些非傳統領域，主要包括農業、服務業、外人投資和智慧財產權等美國具有比較優勢的產業。另在GATT/WTO烏拉圭協定中反傾銷和反補貼的規定，大體上也與美國國內法律的規定雷同，這使得美國在實施反傾銷及反補貼貿易救濟時，不易遭致GATT/WTO爭端解決機制做出對自己不利的裁決。此外，美國在GATT/WTO烏拉圭回合協定的行政報告中，還一再強調，如果烏拉圭回合協定與美國相關法律衝突時，美國將考慮優先適用美國法律，使其在採取反傾銷及反補貼措施時能有更大的政策彈性。^[11]

　　2. 區域自由貿易協定

　　2003年坎昆會議失敗之後，杜哈回合談判進展一直停滯不前，亞太地區湧現大量的區域自由貿易協定，主要如東協10+1、東協10+3，區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP），以及亞太自由貿易區（Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP）的倡議等。開發中家與工業國家的經濟實力對比，出現了對美國等工業國家不利的變化。另自2008年以來，美國經歷世界經濟危機的傾軋，歐盟亦飽受歐債危機的折磨，全球經濟復甦需要進入比較漫長的過程。面對此一嚴峻的情勢，美國亟需推動經濟轉型，重塑世界貿易規則，透過一項以北美自由貿易協定（North America Free Trade Area, NAFTA）為軀幹，外加跨大西洋貿易與投資夥伴協定（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）和跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）的所謂「一體兩翼」的兩洋政策，強力推展美國全球政治經濟的新布局，意圖重新贏回美國全球霸權的地位

　　（1）北美自由貿易協定

　　NAFTA是美國、加拿大和墨西哥在1992年8月12日簽署的三國全面貿易協定，於1994年正式生效。美國原計畫以NAFTA為基礎，於2005年擴大為涵蓋南、北美洲的全美洲自由貿易區，除古巴外，共包括34個國家，以推動貿易與投資的自由化。屆時將形成一個人口達8億5千萬人，GNP總值11.43億美元，佔全球貨品貿易與服務總額1/3的自由貿易區市場，但因相關各國一直未能達成共識，迄今沒有實現。

　　（2）跨大西洋貿易與投資協定

　　TTIP是指美國與歐盟通過削減關稅、消除雙方貿易障礙來發展經濟和應對世界經濟危機的自由貿易協定。該協定的談判於2013年6月啟動，談判的規格極高，美歐雙方領袖都雄心勃勃地試圖削減非關稅障礙，將談判主要焦點放在解決一些在障礙背後邊關不同的技術法規、標準和認證等議題。該談判一旦達成，將成為世界上最發達和規模最大的自由貿易區。區域內GDP佔全球GDP總額的1/2，貨品和服務貿易亦佔世界貿易總額的60%，對於全球貿易格局和規則的演變，將產生重大的影響，而其中最為引人關注的則是，如果一旦美歐對產品標準達成一致，該標準就可晉升為國際標準，TTIP亦可成為國際貿易、投資規則的基礎，進而影響整個全球化規則的制定。這樣將大大提升廣大開發中國家參與全球化進程的成本與難度。

　　（3）跨太平洋夥伴協定

　　TPP的前身為跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement），是由亞太經濟合作（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）四個成員國，即汶萊、智利、紐西蘭和新加坡於2005年所發起，旨在促進亞太地區貿易自由化的一個綜合性區域自由貿易協定。

　　TPP目前還在最後談判階段，參與談判的國家包括美國在內共有12個。談判文本不只涉及自由貿易（減少關稅與非關稅障礙），還針對各談判國有關貿易政策進行規範，其中主要包括貨品貿易、原產地規則、食品安全與動植物防疫檢疫措施、技術性貿易障礙、國營事業、政府採購，以及競爭政策等。一旦達成協議，其所涵蓋的經濟規模將佔全球GDP的40%和全球貿易總量的26%。

　　美國自2008年加入談判後，即開始主導TPP談判的發展方向，使TPP成為歐巴馬政府「亞太核心」戰略的貿易政策壓艙石。美國期望透過跨太平洋地區的貿易整合，降低東亞各國的關稅規範，以增加美國對東亞的進出口貿易額，刺激美國國內的就業市場，以及擴展美國跨國企業在海外的發展空間，做為美國擺脫當前經濟困境的重要良方。

　　TPP發展迄今，作為世界第二大經濟體的中國大陸並沒有參與談判，這與美國「亞太再平衡」的外交政策有關。美國主導TPP談判的另一重要目標，是意欲透過創建TPP「內部市場」實現「去中國化」的目的。目前中國大陸是TPP最主要的貿易夥伴，TPP一旦達成，TPP成員國在TPP「內部市場」因為享有較為優厚的貿易條件，必然會選擇在內部進行進出口貿易，如此對中國大陸就會產生「貿易移轉」（Trade Diversion）效果，從而影響到全產業鏈中中間產品和原料的供應。^[12]譬如以中國大陸較具國際競爭力之一的紡織品產業為例，美國此刻正尋求紡織品和成衣出口至TPP其他11個成員國的關稅得以免除，並主張「從紗開始」（yarn forward）的原產地規定，即僅可使用美國或TPP成員國的紗線和布料，始可享有TPP的優惠關稅。其目的顯然是要將中國大陸的紡織品及成衣排除於TPP的市場之外。根據彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）預估，TPP將導致中國大陸每年損失約1千億美元的出口。

　　由於中國大陸目前自由化的程度尚難達到TPP「高標準」的要求，所以中國大陸先行啟動上海自由貿易實驗區的營運，並將該實驗區的經驗逐步複製到天津、廣東和福建等地，以驗證自己是否有能力經受得住高標準開放性經濟的競爭，以備有朝一日時機成熟時，亦能通過加入TPP而重新與國際接軌。與此同時，為減少TPP效應目前對中國大陸經濟帶來的即時衝擊，中國大陸除了另行力推RCEP的談判，並刻意將美國排除在外，還重拾亞太自由貿易區原有的倡議，並於2014年11月11日在北京獲得APEC領袖峰會一致決議全面推動FTAAP進程，其中主要包括批准推動實現FTAAP北京路線圖，啟動實現FTAAP聯合戰略研究，並力爭於2016年完成。與TPP相較，RCEP和FTAAP要求的標準相對較低，成員國更多，其中大部分與TPP多有重疊，而且多數屬於開發中國家，經濟的同質性較強，所以容易達共識。一旦協議達成，中國大陸將可以同等優惠的條件繼續進入這些國家國內的市場，其與由美國主導的TPP叫板的政治意味甚濃。

　　3. 雙邊自由貿易協定

　　美國對一些雙邊貿易問題特別突出，保護主義特別嚴重，或是具有戰略性意義的國家或地區，採取雙邊自由貿易協定的方式，利用其絕對優勢的談判能力，實行各個擊破，以達成其認為符合美國利益的出口擴張和公平競爭的雙邊自由貿易協定。迄至目前為止，美國與相關國家或地區簽署並已正式生效的自由貿易協定有20個，主要包括美國與加拿大、墨西哥、智利、澳洲、摩洛哥、以色列、約旦、新加坡及韓國等；尚在談判的還有10餘個，主要包括美國與紐西蘭、科威特、泰國和臺灣等。連同以上所述的區域自由貿易協定，已經形成一個以美國為中心的雙邊和區域多元化之FTA網絡體系。

四、美國對中國大陸的貿易政策

　　美國對中國大陸貿易政策是其總體對外貿易政策一個重要的組成部分，既有其與總體對外貿易政策的一致性，也有其對中國大陸貿易政策的獨特性。此一獨特性表現在美國對中國大陸貿易政策所設定優先目標的不同。隨著美國對中國大陸貿易政策優先目標的調整，美國對中國大陸的貿易政策也不斷發生變化，而2006年中國大陸加入WTO過渡期的完成，即為美國對中國大陸貿易政策發生變化的重要分水嶺。

（一）2006年前美國對中國大陸貿易政策之發展

　　自1979美中建交至2006年中國大陸加入WTO過渡期完成時，美國對中國大陸的貿易政策可以分為三個階段：

　　1. 第一階段（1979～1989年）

　　此一階段，美國的戰略需要是形成對中國大陸貿易政策的主導因素。當時世界還處於冷戰時期，美國對中國大陸的貿易政策主要是服從美國的政治外交戰略。該階段美中政治關係發展平穩順利，小摩擦與分歧雖然不斷，但是影響不了大的發展趨勢。美國主動採取對中國大陸友好的貿易政策如下：

　　（1）最惠國待遇

　　最惠國待遇（Most-Favored Nation Treatment, MFN）是國際貿易中各國之間相互給予的正常貿易關係（Normal Trade Relations, NTR）。1979年美中建交不久之後，雙方即於1980年2月簽訂美中貿易關係協定，相互給予對方最惠國待遇，中國大陸成為第三個被美國給予最惠國待遇的共產國家。按照美國「1974貿易改革法」傑克森－凡尼克（Jackson-Vanik）修正案規定，總統授與中央計畫經濟國家或阻礙移民的非市場經濟國家（即共產國家）最惠國待遇，必須進行年度審查，經國會確認完全與傑克森－凡尼克修正案的條件相符，始得延長。1980～1989年間，美國總統每年都向國會提出延長中國大陸MFN的建議，且都獲得國會的批准，並無任何附加條件。但在1990年5月，當美國總統建議延長中國大陸MFN時，美國國會為了表達對1989年六四天安門事件強烈的不滿，通過了MFN的附加條件法案，規定對中國大陸給予MFN必須附加條件，於是MFN年度審查遂成為美中雙方政治較量的一項熱門議題，也平添了美中貿易關係中一個不穩定的因素。

　　迨至1999年11月美中雙方就中國大陸加入WTO達成協議，中國大陸在談判中堅持美國必須給予中國大陸無附加條件的MFN，否則美國將不能享受中國大陸市場開放的利益。在柯林頓總統大力的支持下，2000年美國參眾兩院分別通過給予中國大陸永久正常貿易關係（Permanent Normal Trade Relations, PNTR）待遇法案，同時MFN也正名為永久正常貿易關係待遇。此一法案使美中貿易關係從此得以正常化，成為美中貿易關係的基石。

　　（2）逐步放寬對中國大陸的貿易管制

　　根據美國「出口管理條例」規定，美國對外出口的限制，除加拿大外，其餘所有國家共分為7組，分別實施不同級別的出口管制政策。在1972年以前，美國將中國大陸分在限制級別最嚴的Z組，1972年「美中上海聯合公報」發表後，美國首次將中國大陸的限制級別由Z組轉為Y組。此後，又分別於1981、1983年將中國大陸由Y組轉為限制級別較低的Q組及限制級別最低的V組。10餘年間，美國逐步放寬對中國大陸的出口貿易管制，這在相當程度上促進了美中雙邊貿易的發展。

　　（3）支持美國企業對中國大陸的貿易和投資

　　除了MFN和貿易管制之外，美國還實行一系列支持美國企業對中國大陸貿易和投資的政策。在貿易方面，為從中國大陸進口商品的企業提供資訊服務，並放寬對從中國大陸進口商品的種種限制；在投資方面，美國與中國大陸簽署一系列協議，為美國企業在冶金、電信、電子工業、遠洋漁業、機械工業等領域對中國大陸投資提供協助。^[13]

　　2. 第二階段（1989～2001年）

　　此一階段是中國大陸申請恢復GATT締約國地位和加入WTO的申請階段。美國是GATT的發起國，又是WTO主要創始國，在推動和參與多邊國際貿易規則中扮演著重要的角色。此間，美國對中國大陸貿易政策的主要目標，是與中國大陸進行基本的貿易協議談判，以使中國大陸加入到一個由美國主導的世界貿易體系之中。由於中國大陸當時還不是GATT/WTO的正是會員，所以美國在此一階段並沒有著重要求中國大陸全面履行GATT/WTO的規則。美國在與中國大陸就加入WTO的談判中所注重的，是保護美國國內的利益。隨著中國大陸對美國出口的增加，美國在加大對中國大陸產品進口限制的同時，要求中國大陸開放國內市場成為美國對中國大陸貿易政策的重要內容。美國不僅強調要求中國大陸擴大市場准入的範圍，並要求中國大陸建立和健全相關法律制度，提高透明度，加強智慧財產權保護等，並將這些內容納入中國大陸「復關」和「入世」的談判中。

　　在最終由美中簽署的中國大陸入會雙邊協議之中，美國傳統的貿易保護主義的兩把利刃－進口限制和出口擴張都得到充分體現。就出口擴張來看，中國大陸不僅降低了關稅和非關稅障礙，而且還同意對外開放市場，除了農業和工業之外，包括諸如電信、金融、保險和資產管理等服務業的諸多領域都允許外資在一定條件下進入；從進口限制來看，美國成功的促使中國大陸接受所謂的「超WTO義務」（WTO-Plus Commitments），允許美國在中國大陸某一類產品出口過激時啟動「防衛措施」、「特別防衛措施」，甚至「過渡時期特別防衛措施」等貿易救濟措施，同時接受美國對中國大陸「非市場經濟地位」的要求。誠如柯林頓總統在2000年3月向美國國會遊說PNTR法案的信中所言：「這一協議滿足了我們在所有領域所設定的標準，而且我們沒有放棄任何東西」。這雖然有些自我表功的意味，但是卻也基本符合事實，特別是在打開中國大陸市場方面。

　　3. 第三階段（2001～2006年）

　　此一階段是中國大陸加入WTO的過渡期，美國對中國大陸的貿易政策主要是監督中國大陸融入全球貿易體系，並確保中國大陸遵守其入會承諾。美國對中國大陸執行入會承諾的評估主要集中在落實執行WTO義務、服務業市場准入、智慧財產權保護、透明度，以及非關稅障礙等有關中國大陸市場開放的議題。

　　但有趣的是，美國對中國大陸的貿易政策本來是希望藉由美中入會雙邊協議來促進中國大陸經濟改革，和確保這些改革對美國產生有利的影響。儘管美國在中國大陸對美國貨品和服務貿易的市場開放方面取得一定的成就，但是中國大陸加入WTO之後，為中國大陸經濟改革增添了新的動能，同時也給中國大陸貿易發展帶來了空前的機遇。在「中國製造」排山倒海的大量「入侵」之下，美國對中國大陸的貿易逆差不斷擴大。按美方資料，2001～2006年，美國對中國大陸的貿易逆差從830億美元擴大到2,341億美元，遠超過80年代雷根總統對美日貿易逆差所設定的1,500億美元最高容忍度的極限。

　　因此，美國在這一階段將對中國大陸貿易政策的重點，遂從致力於通過加入WTO談判打開中國大陸市場，轉變為設法限制來自中國大陸的進口。隨著美國對中國大陸貿易逆差的擴大，雙方的貿易摩擦亦不斷加劇，美國在貿易領域針對一些敏感問題，主要包括紡織品、智慧財產權和反傾銷等問題的態度轉趨積極。此外，美國還開始要求人民幣升值，這更意味著美中在這一階段的貿易摩擦已經開始提升到總體經濟的政策層面。

（二）美國對中國大陸貿易政策的調整－2006年美國〈美中貿易關係：進入更大責任與執法新階段〉報告

　　2006年開始，美中貿易關係進入了新的發展階段。美國認為，作為WTO「新成員」的過渡期已經結束，中國大陸在過渡期限內的許多保護政策都已停止適用。隨著中國大陸在國際經貿地位的重要性上升，特別是美中貿易不平衡的日益擴大，中國大陸從全球開放的貿易體系和世界經濟快速成長中獲益最大。為使這種成長在經濟上和政治上具有可持續性，確保全球貿易體系的健康發展，美國已經不再單純地滿足於中國大陸僅僅履行WTO入會承諾，而是要求中國大陸更深層次地融入全球經貿體系之中，承擔與其在國際經貿地位相稱的責任。

　　2006年2月16日，美國貿易代表署（Office of the United State Trade Representative, USTR）發表一份名為〈美中貿易關係：進入更大責任與執法新階段報告〉（US-China Trade Relations: entering a new phase of greater accountability and enforcement）之報告^[14]，亦稱「美中貿易政策評估報告」。這是自2001年中國大陸加入WTO以來，美國就其對中國大陸貿易政策發表的第一份從頭到尾（top-to-bottom）的全面性評估報告。報告評估了美中貿易的利益與挑戰。在報告中，美國採取相當「激烈」的措辭，聲稱中國大陸在全球貿易體系中的「學徒期」已經結束，儘管其間美國對中國大陸的出口以高於其他地區5倍的速度成長，美國還是認為美中雙邊貿易缺乏公平、持久和平衡性，宣稱「現在正是美國調整對中國大陸貿易政策的時候」，美國將讓中國大陸為不公平貿易的做法負起責任。

　　〈美中貿易政策評估報告〉長達29頁，回顧了過去20年來美中貿易發展的歷程，列舉了美中貿易現存的一些問題，並提出了發展美中貿易關係的指導原則，以及其應採的措施，堪稱為現階段美國對中國大陸貿易政策重要的綱領性指導文件。^[15]

　　該報告的內容主要分為下列兩大部份：

　　1. 美國對美中貿易關係發展基本形勢的評估

　　（1）中國大陸經濟的崛起

　　中國大陸自實施改革開放30年來，已然發展成為一個貿易大國，現在中國大陸是世界第三大貿易國，在世界上扮演著重要的角色。這不僅重新界定全球貿易體系，而且對美國、東亞，以及世界的經濟和政治都產生了深遠的影響。

　　（2）美中雙方均從中國大陸的崛起中獲益

　　美中貿易關係的發展對於美中雙方越來越重要，過去20年來中國大陸經濟成長平均達到10%，其中出口佔40%，而美國市場在中國大陸的出口成長中即佔了22%；美國消費者亦從來自中國大陸的低價產品中受益，並且促進了美國無通貨膨脹的經濟成長。美國製造業、服務業業者也看好中國大陸市場，中國大陸已經成為美國的第三大出口市場。2001年以來，美國對中國大陸出口成長率超過20%，這是5倍於美國對世界其他地區的出口成長率。

　　（3）中國大陸經濟崛起對美國的挑戰

　　然而，美中貿易關係仍然面臨著諸多挑戰。美中貿易缺乏機會平衡，以及公平與持久性。主要原因是中國大陸只知一味追求出口成長和發展國內的產業，而沒有履行開放市場的承諾，不尊重智慧財產權和國際公認的勞工權益。具體而言，包括：美國某些出口產品仍然存在障礙；智慧財產權保護的缺乏；未善盡保護勞工權益之責，並缺乏執行勞工保護的法律與標準；不透明的對國內產業給予大量的補貼和優惠；忽視環境問題；未能切實遵守一些國際貿易規則，以及不斷擴大雙方貿易的不平衡，結果導致2005年美國對中國大陸的貿易逆差達到2,020億美元之多。

　　與此同時，中國大陸的崛起也給亞太地區帶來了機遇與挑戰。中國大陸已經成為亞洲開發中國家最大的出口市場和最大的進口商品來源地，促進了廣泛的地區發展。的確，美國對中國大陸貿易逆差的擴大，與中國大陸在這一地區的貿易日益增長有密切的關係。美國從中國大陸的進口從11年前佔美國從全球進口總額的5.8%增加至14.6%，而美國對亞太地區（含中國大陸）的貿易逆差佔美國對全球貿易逆差的總額則從1999年的57%下降至2005年的43%。中國大陸已經成為美國在亞太地區貿易和投資強而有力的競爭對手。

　　上述中國大陸在貿易上對美國造成的種種挑戰，對美中雙邊貿易關係的政治支持有腐蝕性的作用。如果沒有明確的事實證明中國大陸正在對這些問題採取負責的行動，對美國這25年來所採取的「建設性經濟介入」（constructive economic engagement）貿易政策所獲得的支持就會處於危險之境地，對美中雙方都會帶來損害的後果。

　　（4）中國大陸的責任

　　中國大陸作為重要的國際貿易夥伴之優勢，也伴隨著維護多邊、全球貿易體系的責任。隨著中國大陸市場和貿易規模的擴大，中國大陸建設性的參與國際貿易體系就變得更為重要，而這個體系的核心，即是促進自由與開放的市場，營造公平的環境，以及實行透明的管理。

　　2. 美國對中國大陸貿易政策調整的內容

　　根據上述的評估，美國確立對中國大陸貿易政策調整的內容包含了三項核心原則、六項目標和十項主要措施。

　　（1）三項核心原則

　　如前所述，自二戰以來美國對外貿易政策的兩項核心原則奉行至今，即：推動日益開放、以規則為基礎的國際貿易體系，並為美國人民贏得從該體系獲得的經濟利益。現在美國對中國大陸貿易政策進行調整，需要增加第三項核心原則，即追求更平等、更持久，具有平衡機會，能夠為美國創造對稱的出口部門就業機會之貿易關係（the pursuit of a trade relationship that is more equitable and durable, with more balanced opportunities that generate corresponding growth in U.S. export-supported employment）。美國市場對中國大陸是開放的，中國大陸市場亦應當同樣地對美國開放。

　　（2）六大重點目標

　　第一、參與（Participation）

　　確保中國大陸更加積極和建設性地參與WTO杜哈發展回合談判，並加入政府採購協定、網際網路條約、世界動物衛生組織，以及主要包括制訂國際化標準的相關國際標準組織。

　　第二、實施與遵守（implementation and compliance）

　　監督中國大陸堅決遵守國際與雙邊義務，主要包括取消電信等服務業市場准入限制及國有銀行在國內國有企業的補貼、產業政策和優惠等，並保證完全貫徹與實施。

　　第三、實施美國貿易法規（enforcement of U.S. trade laws）

　　確保全面、透明地實施美國貿易救濟法律及協定，主要包括反傾銷、美國貿易法301條款、421條款、337條款和美中紡織品備忘錄。

　　第四、進一步市場准入和改革（further market access and reform）

　　在目前承諾之外，促成中國大陸市場的進一步准入與經濟更深入的改革，主要包括實施非歧視性的競爭法律和政策，以保證美國公司與人員能參與公平的經爭。

　　第五、促進出口（export promotion）

　　實行有效出口鼓勵，把重點放在對美國出口有增長潛力的中國大陸沿海人口密集地區以外的內陸各個地區。

　　第六、積極確定並解決貿易問題（proactive identification and resolution）

　　確定美中貿易關係可能遭遇的中、長期挑戰，並建立起全方為的解決方法，主要包括能力建構等（雙贏）的合作方法、高級別和工作級別的交流方法、政府和私營部門互動方法、雙邊和多邊運用方法，以及援用WTO規範或美國國內法律實施貿易救濟方法。

　　（3）十項具體措施

　　十項具體措施包括：擴展USTR的執行力；提高USTR獲取和應用中國大陸貿易制度訊息的能力；推行美國貿易政策並加強與北京的談判能力；增進與其他貿易夥伴的協調與合作；加強和深化亞洲地區經濟的參與程度；加強與中國大陸領袖高層會面的實效性；開展對當前和未來關注領域的雙邊對話；加強美國政府各部門的協調運作；加強政府與國會的合作。

（三）後世界經濟危機美國對中國大陸的貿易政策

　　對外貿易政策是一國經濟和對外政策的重要組成部分。2008年世界經濟危機以來，美國經濟經歷了危機－蕭條－緩慢復甦的過程，在此期間，歐巴馬政府採取一系列旨在刺激成長、重振經濟和增加就業機會的新經濟政策，這在一定程度上對美國對中國大陸的貿易政策也起到了影響的作用。

　　1. 後經濟危機以來美國的新經濟政策：從自由貿易更進一步的滑向保護主義

　　（1）量化寬鬆

　　量化寬鬆（Quantitative Easing, QE）是指美國中央銀行在實施零利率或近似零利率的的超低利率政策後，通過購買國債等中長期債券，增加貨幣供給，向市場注入大量流動性資金的干預方式，以鼓勵開支和借貸。美國聯準會（Board of Governor of the Federal Reserve System, FED）自2009年3月實施第一輪QE1到2013年底實施第四輪QE4，實施規模共達3兆美元以上，2014年1月開始退場，逐步縮小QE規模，每月購債數量縮減為100～750億美元，直至10月31日才完全停止購債。

　　（2）政府支出擴張

　　面對經濟長期停滯，失業率高居不下的情勢，歐巴馬政府採取擴張財政政策，希望通過增加政府支出、減少私人部門負擔，以利刺激經濟復甦。僅2009年1月，即推出高達7,870億美元的經濟刺激方案，其中公共投資主要集中在基礎設施、教育、醫療和新能源技術上，並於2010年推出賦稅減免法案，將工人工資稅降低2%，並將所有減稅政策延期2年至2012年底結束，以減緩2011年不利的經濟衝擊。

　　（3）再工業化

　　隨著勞動力成本的上升和國際分工的發展，以美國為主的工業國家普遍將勞力密集型的低端製造業移轉至開發中國家，而本國則主要關注金融創新等虛擬經濟的發展。2008年世界經濟危機爆發，美國政府意識到虛擬經濟膨脹對實體經濟弱化的嚴重危害，提出了再工業化的政策，試圖重振製造業，實現經濟重心由虛擬經濟向實體經濟的轉型。

　　需要指出的是，再工業化不是恢復傳統的製造業，而是尋求保持製造業領先地位的新途徑，擴大就業和出口，在新的技術創新基礎上繼續增強美國的工業競爭優勢，實現產業鏈、價值鏈、供應鏈的全面升級。

　　2009年11月2日，美國總統歐巴馬發表聲明指出，美國經濟要轉向可持續的成長模式，發出了向實體經濟回歸的號召。據此，美國積極鼓勵美國廠商回流或增加投資，致力於重新塑造美國製造業持續創新和發展的產業基礎，並提出了一系列相關的法案和計畫，其中包括最為受人注目的「出口倍增計畫」，計畫5年內美國出口額翻倍，增加200萬個就業機會。

　　歐巴馬政府新經濟政策中的各項政策直接間接都會導致貿易保護主義的結果。在擴張性財政政策和新一輪量化寬鬆政策實施的背景下，美國進口需求會增加，從而引起經常項目逆差惡化，而且長期來看，還可能造成美元貶值，對美國主權信用產生不良影響。為了減少原已居高不下的貿易逆差，以及防止美元危機的出現，歐巴馬政府的貿易政策選擇利用公平貿易的槓桿，再進一步的將自由貿易推向保護主義的方向。透過擴大出口、限制進口的政策，以縮減經常項目逆差。這將在減輕美元貶值壓力的同時，為恢復經濟成長提供必要的動力；而再工業化政策給予美國製造業減稅、補貼等優惠政策以刺激生產和增強出口，則是更為明顯的進攻性貿易保護主義。

　　2. 歐巴馬政府對中國大陸貿易政策的新走向及工作重點

　　在面對世界經濟危機，美國採取的新經濟政策充滿著極為明顯的保護主義色彩。這預示著美中在新一輪的經貿互動中將會開始出現競爭性的轉變。在美國經濟長期陷於困境的情形下，歐巴馬政府對中國大陸貿易政策基本上雖然依舊遵循過去一貫的出口擴張和進口限制政策，但是不論在出口方面或是再進口方面，均採取較以前更加激烈的措施，特別是千方百計的致力於為美國產品打開中國大陸的市場，以進一步促進美國經濟的復甦和增加就業機會。在此意義下，公平貿易更是成了美國迫使中國大陸做出相應市場開放的利器。與此同時，歐巴馬總統執政的最近幾年，美國還不斷透過國內立法、多邊貿易體系，以及雙邊貿易協定，實施包括反傾銷及反補貼等各式各樣的貿易保護主義，甚至將人民幣匯率操縱、智慧財產權保護，以及高新技術出口限制等議題，推上總體的政策層面進行政治較量，其目的都是為了阻止並制裁中國大陸的不公平貿易。因此，中國大陸有人認為，歐巴馬在對中國大陸的貿易政策方面之作法，與柯林頓總統時代的作法頗為類似。^[16]

　　2013年3月2日，歐巴馬總統向國會提交〈2013年貿易政策議程及2012年度報告〉，報告指出，美國將繼續採取大膽有效的貿易措施，以促進經濟成長並增加就業機會。在對中國大陸貿易政策方面，歐巴馬政府表示，美國的首要目標是利用各種工具，確保中國大陸以公平的方式進行貿易，讓美國出口商在中國大陸有公平的競爭機會。

　　根據USTR制訂的這一報告，2013年，歐巴馬政府的主要貿易目標包括：繼續實施「國家出口倍增計畫」；繼續磋商並致力達成TPP；展開與歐盟建立TTIP的磋商，以及通過新的可信手段促進貿易自由化，以鞏固在WTO的成果等等。

　　在這份長達300多頁的的文件中^[17]，涉及中國大陸的部分，主要還有：

　　1. 消除中國大陸各行各業的市場准入障礙，主要包括對美國糧食和農產品、資訊技術、通訊設備、醫療器材等產品市場准入的障礙性措施；另外，中國大陸在貸款、稅務和管理上對本地企業的優惠政策，也引起美國的關切。

　　2. 推動「美中雙邊投資條約」的談判，以確保美國投資者獲得進一步的市場准入、重要的投資保護，以及工作的確定性。

　　3. 繼續推動中國大陸達成加入「政府採購協定」的磋商工作，爭取中國大陸在政府採購方面做出與其他國家相同的承諾，從而為美國和其他各國出口企業打開中國大陸這個世界最大的採購市場。

　　4. 密切監督中國大陸實踐在雙邊和多邊協定的承諾，特別是尊重和保護美國智慧財產權的相關承諾，包括：

　　（1）2012年，中國大陸承諾給予美國及其他國家智慧財產權所有者和持有者與中國大陸人民同等待遇，並承諾不干涉企業技術轉讓的決定；

　　（2）2012年，美中達成協議，中國大陸同意大幅度增加美國電影在中國大陸的市場准入；

　　（3）2012年中國大陸對智慧財產權的其他相關承諾，包括要求中國大陸使用正版軟體，並對政府使用的電腦軟體進行審查等。

　　5. 確保中國大陸履行WTO的義務，對中國大陸一系列不符合WTO規定的作法，將向WTO提出申訴。2012年，WTO已就美中電子支付業務爭端做出有利於美國的裁決，美國將密切注意中國大陸對於此一裁決執行的情形。其次，中國大陸對美國雞肉焙烤產品和汽車徵收反傾銷稅及平衡稅，美國將向WTO提出申訴。另外，對中國大陸對美國特殊鋼鐵產品（晶粒取向電鋼片）徵收關稅的作法，美國亦正保持密切的關注。

　　最後，報告顯示2012年通過的美中商貿聯委會、美中戰略與經濟對話、創新對話，以及其他論壇在一些關鍵的貿易和投資問題上均取得了有意義的進展。美國將繼續利用此類雙邊論壇解決雙方的新問題和目前的挑戰。

五、結論

　　美國與中國大陸的經貿合作關係長期以來一直保持迅猛發展的勢頭，隨著雙邊經貿合作關係的發展，摩擦和分歧也不斷加劇，這應該是一般經貿合作的常態。美國和中國大陸在意識型態、地緣政治，以及政治經濟發展模式等方面都存在重大的認知差異，面對中之國大陸經濟快速的崛起，美國對中國大陸貿易泛政治化的趨勢日益突出。在一切雙邊經貿交流活動的表象之下，更多的是利益與價值觀的根本衝突。這種衝突可控，但無法化解，除非其中一方發生改變，但這種可能性微乎其微。這對當前美中經貿關係而言，主要表現在以下三點：

（一）國際責任之議

　　美國要求中國大陸承擔大國應盡的國際責任；中國大陸則認為其只願承擔與自身國力及國情相適應的國際責任。

（二）遵守國際規則之辯

　　美國表示支持一個遵守國際規則的中國大陸之崛起；中國大陸則認為現行國際規則在相當程度上是由美國主導形成的，而且美國講明是要為美國人民贏得從該規則獲得的經濟利益。

（三）公平貿易之爭

　　美國指責中國大陸違反公平貿易，頻頻對中國大陸實施貿易制裁，以迫使中國大陸做出對等開放的妥協；中國大陸則認為美國的公平貿易根本就是貿易保護主義的產物，況且是否公平，完全由美國單方面認定，公平貿易其實並不公平。

　　所幸，美國和中國大陸在經貿方面具有巨大的互補性，雙方合作的空間十分廣闊，雖有摩擦和分歧，仍然抵擋不了未來的發展。2013年美中雙方貿易總額已經達到5,824億美元，佔當年美國對外貿易總額的14.9%和中國大陸對外貿易總額的14%。根據美中交流基金會研究報告^[18]，到2022年，美中將成為彼此最大的貿易夥伴。美國對中國大陸年出口額將超過4,500億美元，為美國創造250萬個就業機會，赴美國的中國大陸遊客也將從目前的不到200萬人增加到1千萬人。

　　誠如「亞洲社會美中中心」（Asia Society’s US-China Center）主任謝爾（Oville Schell）所言：「你可以對中國人生氣、可以罵中國人，甚至可以懲罰中國人，但不能不研究如何與中國人競爭」。合作與競爭將是未來美中經貿關係發展的主軸。

[1] Foreign Trade-U.S. Trade with China, Cnesus.go>Business & Industry>Foreign Trade>U.S. International Trade Data.
[2] 參閱：霍建國，「1978年至今中美經貿關係的發展」，《中美經貿關係的未來十年：邁向更深層次的互惠合作》，中美交流基金會，2013年5月。
[3] “Congressional Research Service: China-U.S. Trade Issue,” Wayne M. Morrison, Feb. 10, 2014.
[4] The Rise of American Hegemony, Robert Gilpin, pp. 165-182.
[5] 參閱：張建新，「美國貿易政策」，美國研究，2003年第1期。
[6] Stanely D. Nollen & Dennis P. Quinn, “Free Trade, Fair Trade and Protectionism, in the U.S. Congress, 1987-88”, International Organization, Vol. 48, No. 3, Summer, 1994, p. 491.
[7] 保羅．克魯曼，《戰略性貿易政策和新國際經濟學》，中國人民大學出版社及北京大學出版社，2000年11月版，第7頁。
[8] 程正軍，「淺評克林敦經濟學及其對美國的作用」，美國經濟研究，1995年第4期，第18頁。
[9] J. E. Garten, “Is American Abandoning Multilateral Trade?,” Foreign Affairs, Nov/Dec, 1995, p. 52.
[10] 羅伯特．吉爾平，《全球資本主義的挑戰：21世紀的世界經濟》，桂冠圖書，2004年1月，第20頁。
[11] 郭友群、賴豔麗，「美國貿易政策的變遷對中美經貿關係的影響」，國際經貿探索，2008年第8期。
[12] 「美國跨太平洋夥伴關係協定動向及中國應對建議」，青島市經濟發展研究院，2014年3月5日。
[13] 參閱：王孝松，「1979～1989年美國對外貿易政策」，中國社會科學報，2011年5月5日。
[14] “U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement, Top-to-Bottom Review,” United States Trade Representative, February, 2006.
[15] 美國對華貿易政策的綱領性文件，「美中貿易關係報告」述評，三江學院知識產權研究所，2008年4月26日。
[16] 紀碩鳴，「美國經濟復甦與歐巴馬貿易政策」，大公網，2015年1月17日。
[17] 「歐巴馬政府2013年貿易議程」，新唐人電視台，北美新聞資訊，2014年9月10日。
[18] 參閱：牛白羽，「在中美戰略博奕中擴展雙方利益交集」，東網即時，2014年6月24日。

全球戰略視角下美國對中國大陸的貿易政策

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