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WTO情勢分析:WTO改革議題可能是美中貿易對抗的延伸
日期:2018/09/30
作者:李淳
文件編號:107年9月份國際經貿規範動態分析

發展動態

歐盟於今(2018)年918日提出WTO改革概念文件(concept paper),內容包含3個關鍵領域。第一,WTO數十年來透過公正的爭端解決制度執行全球貿易之議定規則;然該制度並未隨經濟、政治與科技之改變而更新,因此必須修正國際貿易規則中有關透明化程度與補貼通知、國營企業、具貿易扭曲的補貼類型,並且解決服務和投資障礙與達成全球永續發展目標,以有效因應當今全球經濟不平衡的情況。第二,近來因許多國家之透明化程度不足,使得WTO作爲監督機構的角色飽受威脅,因此須強化WTO的監督功能。第三,由於WTO上訴機構新成員之提名屢遭杯葛,亟需克服目前爭端解決機制所面臨的僵局。

為此,歐盟就議定規則上,提出積極鼓勵會員退出特殊和差別待遇的建議;對監督工作方面,提出改善透明化程度與通知機制、解決市場進入問題、調整WTO規則手冊,以及縮減無效委員會之規模等建議;對爭端解決機制,則提出全面修訂《爭端解決規則與程序瞭解書》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU)中,關於上訴機構運作的規定,解決實質性問題之作法。

除此之外,歐盟改革方案亦提出WTO應停止採取「共識決」之作法,並取消中國大陸、印度、巴西及南非等先進開發中國家的特殊和差別待遇。對此,多數開發中國家表示,歐盟係想藉由對開發中國家施行更為嚴格的措施,轉移全球對美國保護主義高漲的關注。

對於如何定義及分類「貧窮國家」、「富裕國家」,以及「開發中國家」所享有之特殊與差別貿易待遇等議題,中國大陸表示WTO應修正藉由「經濟發展水準」,判定是否給予特殊貿易條件之作法。中國大陸商務部區域經濟合作中心主任張建平建議,除各國人均「國內生產總值」(Gross Domestic Product, GDP)外,WTO應納入「新的經濟指標」(如該國在服務產業的參與程度),以較為全面的方式定義開發中國家與已開發國家。WTO國際貿易中心執行主任岡薩雷斯(Arancha Gonzalez)亦認為WTO需要重新評估會員的分類,其強調,WTO係由貧窮國家與富裕國家此兩極世界所建立,過於簡化的分類並無法解釋各會員於組織中應如何分工。

然而,對於歐盟提出的改革方案,部分開發中國家乃持反對立場。主要原因在於,其認為歐盟提案的理由係盲目地重複美國對WTO運作方式之批評,不實際且缺乏可信度,並未能有效地解決WTO所面臨之挑戰。其更表示,歐盟僅想安撫美國取消退出WTO與多邊貿易體系之意圖;然倘若3年後,川普(Donald Trump)無法順利連任,美國目前所主張的改革路線將如何推進,亦是一大隱憂。低度開發國家的會員則建議,改革方案應將包容性和發展赤字等相關議題納入考量。

【取材自International Trade DailyWashington Trade Daily2018920日】

重點評析

前述歐盟提出之概念文件concept paper)基本上反應了歐盟、美國(及日本)在2018年以來對於WTO改革之3個重點,亦即:(1)補貼透明化與通知、扭曲貿易之補貼類型重新定義,以及公營事業之定義及行為規範;(2)強化WTO運作機制及監督功能,以及(3)上訴機構改革。

若將以上議題按性質區分,又可分為「涉及新貿易規則」及「涉及WTO運作」兩個類型;從影響之深度及廣度觀察,特別是考量美中貿易戰的發展情勢,以上WTO改革的重點以及爭點,雖與全體WTO會員均有所關聯,但很明顯係針對規制特定第三國(亦即中國大陸)之不公平貿易行為而來。亦即是,上述改革議題很大一部分直接反映出美國川普政府一貫對中國大陸之指控;因此雖然列為WTO改革議題,但若稱為美中貿易戰的一部分並不為過。例如美歐今(2018)年725日發佈之共同聲明,便指出未來兩國將於WTO推動有關剽竊智慧財產權、強迫技術移轉、工業補貼、國營事業造成之市場扭曲,以及產能過剩等議題;以上議題,均與美國川普政府上任後對中方之指控幾乎一致。

最新例證則為925日美、歐、日3國部長聯合聲明。該文件包含部分3國同意共同推動之重點,分別是關於第三國非市場導向之政策及作法之關切、產業補貼及公營事業、第三國強制科技移轉之政策及作法之關切、WTO改革之共識以及對數位貿易與電子商務之共識。其中前三者均與第三國之政策與作法有關,文件雖未點名,但劍指中國大陸已極其明顯。在第三國非市場導向之政策及作法之關切中,美歐日3國指出第三國非市場導向政策和做法,導致嚴重之產能過剩,已對其勞工及企業創造不公平的競爭條件,阻礙創新技術的開發和使用,並破壞國際貿易的適當運作,造成現有貿易規則之無效性問題。

又對於產業補貼及公營事業領域,美歐日3國強調,產業補貼及扶植公營事業使其成為「國家冠軍」並進入全球市場從事競爭,對各國造成負面影響之扭曲,影響公平競爭。對此,美歐日同意將繼續探討如何制定規則來解決公營事業扭曲市場之行為,以及處理有害的補貼。所謂有害之補貼,包含國營銀行之貸款與公司償還能力不符、以非商業條件進行的政府或政府控制之投資基金之投資、非商業條件之「以債轉股」、給予中間投入要素優惠性價格、對經營不善企業在無重整計畫下給予補助,以及鼓勵產能過剩之補貼。以上之描述,均屬於中國大陸近年推動經濟改革之重點。對於此一議題,美歐日三方決議將在2018年底前提出下一步具體計畫。

當然美歐日三方共識亦包含WTO本身運作之共識,包含WTO之監督(monitoring)和監測(surveillance)功能,並同意以提出強化透明度和通知共同提案做為第一步。同時美歐日亦強調加強常規委員會效率之重要性,以及對於開發中國家認定過於模糊寬鬆所造成之問題。然而即便如此,並未減損美歐日項莊舞劍之用意。

對於我國而言,維繫WTO運作之有效性符合我國利益,同時考量中國大陸為臺灣最大貿易及投資夥伴之際,我國業者同樣也面對來自對岸之各種扭曲經貿投資措施之負面衝擊的情況下,應持續掌握美歐日3國之推動重點及策略,並爭取在先期階段參與改革。對此,我國於2018年藉由第四次WTO貿易政策檢討之場域,宣布於未來新回合談判不再主張開發中會員之權利,誠屬正確之佈局思維。(李淳)