發展動態

去（2017）年4月，川普政府將貿易措施的焦點放在鋼鐵和鋁進口上，並交由美國商務部研究該等進口產品是否危及美國國家安全，並提出防範此威脅的策略。歷經10個月的調查，今（2018）年2月16日，川普政府公開斷定，美國的安全確實受到威脅。由美國商務部提出的報告中指出，儘管美國仍有28%的閒置產能，但外國企業目前已占了美國對鋼鐵需求的1/3。美國有91%的初生鋁自海外進口，而61%的國內冶煉產能處於靜置狀態。對美國商務部論述存有疑慮者則認為，美國國防部其實只需要小部分的國內鋼鐵供應，整體國家的鋼鐵及鋁需求則主要由盟國加拿大所供應。

儘管如此，報告中仍聲稱美國的經濟安全正面臨威脅。為此，報告的政策建議削減相當於美國當前需求量12%的金屬進口，將境內的閒置產能下降至20%。針對該目標，美國商務部也提出了三項貿易保護措施作為選項：一、採取廣泛的關稅政策；二、使用與前者廣泛程度相當的進口配額措施；三、或是以關稅嚴懲特定國家，但給予其他國家較優惠的配額量。

然而，報告中未提及的是，每項方案都有其副作用。首先，課徵鋼鐵（25%）和鋁（10%）關稅將引起所有出口至美國的鋼鐵業者憤怒，最終迎來貿易報復。除此之外，受到關稅調高而上漲的價格將導致許多美國勞工失業，如營造業、石油與天然氣工業和汽車製造業。事實上，受雇於這些產業的勞工遠比鋼鋁業更多，因此得不償失。

因此，美國飲料協會、啤酒商協會、罐頭製造商協會及其他貿易協會於今年2月2日聯合致信美國川普，促請總統避免對罐頭鋁、原鋁和廢料加徵過多懲罰性關稅。美國飲料協會主席暨首席執行長尼利（Susan K. Neely）於聲明中表示，提高進口之初級鋁和片狀鋁關稅，將大大增加生產成本，提高進口關稅也許對部分勞工有所幫助，但有更多的勞工受到損害。

美國鋼鐵工人聯合會主席傑拉德（Leo Gerard）也提出相似要求，傑拉德於一份聲明中表示，鋼鐵工人聯合會支持新的關稅，但應重點關注造成問題的國家，而非適用所有國家，任何解決問題的方案應免除加拿大產品。墨西哥經濟部長瓜哈爾多（Ildefonso Guajardo）於2月28日與商務部長羅斯會面，亦討論美國鋼鐵及鋁進口可能採取的行動，並要求墨西哥可免除適用關稅。

在境外反應部分，針對美國此舉，歐盟與中國大陸等受進口關稅影響之國家已備有應對措施。根據歐盟執委會傳來的消息，歐盟已打算在WTO爭端解決程序中要求與美國進行諮商；若歐盟及其他國家與美國無法在60天內透過諮商解決問題，則可進一步要求WTO爭端解決機構進行調查，但此一調查程序平均須耗時三年。

歐盟執委會更表示關稅及貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）中，並無任何例外規定可以合理化會員採取貿易救濟框架外之進口限制措施，以保護其國內產業對抗外國競爭，美國所採取之232條款貿易救濟措施將對WTO造成制度危機；同時，歐盟執委會亦明白指出，若美國對歐盟出口採取進口限制措施，歐盟將採取所有必要行動。

【主要取材自The Economist，2018年2月22日；International Trade Daily，2018年2月5日、3月5日】

重點評析

川普依據1962年貿易擴張法第232（b）條款，分別於2017年4月20日及4月27日發布總統備忘錄，指示商務部針對鋼鐵及鋁材進口對國家安全的影響展開調查，商務部也於2018年1月11日及22日，向總統提交鋼鐵及鋁材進口對國家安全影響的調查報告，依訊指出，川普總統已於2018年美國時間3月8日簽署命令，決定針對鋼及鋁製品分別課徵25及10%額外關稅，但排除加拿大籍墨西哥。

在相關「總統公告」（President’s Proclamation）中[1]，川普總統指出此決定係考量商務部之報告、各國對全球產能過剩問題無法達成協議、進口量持續增加等因素，並指出增稅之舉可降低美國對進口產品之依賴，促使美國鋼鋁業增加生產、恢復停產之生產線，並得以雇用更多技術勞工以維持能量。同時美國指出排除加拿大與墨西哥，係基於三國對於國家安全與解決產能過剩之共同承諾、經濟整合、物理距離等緊密度等原因。此外，在總統宣告中亦明確指出，美國願意跟任何與美國有國安關係（Security relationship）之夥伴探討如何透過其他方式降低對美國國安威脅的問題；在雙方獲得互惠之共識，已可有效處理對國安威脅的情況下，美國願意移除或調整對該國產品所課徵之額外關稅。

目前從美國統計數據看來，雖然臺灣是美國鋼鐵進口第9大來源、鋁材第17大來源，從美國角度來看，臺灣對美國似乎影響有限，然而，倘若從臺灣角度而言，從臺灣出口統計數據來看，美國為我國鋼鐵及鋁材產品出口的主要市場，因為依我國海關出口統計，2017年時美國為我國鋼及鋁製品第二大出口市場（僅次於中國大陸）。2017年時出口值為鋼製品10.4億美元（占此類產品出口額之10.73%），鋁製品2.76億美元（占此類產品出口額之18.75%）。固然在過去10年期間我國鋼鐵產品已陸續被美國課徵反傾銷稅[2]，但廠商分散市場之速度似乎不如預期。在此情況下，在232調查公布後，我國相關產品若仍被課徵額外關稅，出口將受到一定衝擊。

惟如上述，川普總統公告內容，保留各國後續可向美國貿易代表署申請豁免232條款的課稅國家之機會，亦即任何與美國有國安關係（Security relationship）之夥伴，雙方可探討如何透過其他方式降低對美國國安威脅的問題，在雙方有共識下，美國願意移除或調整對該國產品所課徵之額外關稅。基此，我國應盡速透過「臺美雙邊」諮商架構、或WTO駐團等各種可能管道，爭取美國以整體經濟或安全利益考量，將我國納入未來採行措施時之豁免或爭取我國業者最大利益。

再者，美國總統川普在2017年發布鋼鐵、鋁業展開232調查的總統備忘錄中，並指出未來可能進一步發動調查的產業別，兩份備忘錄均提及鋼鐵、鋁業、汽車、飛機、造船和半導體等產業為六大關鍵行業（core industries），並指此六大關鍵產業構成了美國國內製造業與國防工業的重要基礎，未來不排除發動更多貿易執法行動，以打擊其他國家不公平貿易行為。對此，汽車（零組件）以及半導體佔我國出口比重顯著高於鋼鋁製品，因此若美國未來將國安調查延伸至此等產品時，衝擊將會遠高於本次之鋼鋁，因而更需密切關注其後續發展動態。（顏慧欣）