發展動態
東協自1976年通過《峇里第一宣言》後,開始致力於推動經濟合作,根據IMF統計,2014年東協有約6億2千萬人口,整個經濟體GDP達2.4兆美元,在亞洲地區僅次於中國大陸和日本。根據統計,近五年東協之GDP成長率平均約為5%,截至2013年底,東協區域內貿易達6千億美元,十年平均成長率達10.5%,不僅較區域外貿易高出一個百分點,更有專家預估五年內可望達到1兆美元。
2015年是東協與東亞區域整合之關鍵年,東協經濟共同體(AEC)預計於2015年底建立,以「東協加一」FTA為基礎之「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)談判也將於年底完成。此二者之落實,代表東南亞經濟整合已達成階段性任務,同時也宣告東協在此區扮演之角色將不容忽視。
東協秘書處日前以答客問方式揭露「東協共同體2025願景」(ASEAN Community Vision 2025)之規劃進程,大致交代東協2015年以後之發展路線,與2025年以前欲達成之願景。[1]「東協共同體2025願景」是東協2016年至2025年之指導方針,內容將包含四份文件,分別為「東協後2015願景」(Post-2015 Vision)以及東協政治安全共同體、東協經濟共同體、與東協社會文化共同體之十年藍圖。
儘管「東協共同體2025願景」未正式頒布,東協之整體規劃並不難預測,因為三大共同體之十年藍圖可從「東協共同體路徑圖」(Roadmap for an ASEAN Community 2009-2015)[2]瞧出端倪。再者,「東協後2015願景」已於2014年11月召開的第二十五屆東協高峰會通過,指出東協於未來十年希望成為(1)和平、穩定、與繁榮之區域;(2)具彈性、包容和以人為本的共同體;(3)討論全球與區域議題之平台。此外,後2015之東協亦將致力於向外延伸觸角、強化區域架構下之東協中心性(ASEAN Centrality)、以及加強東協機關之能力。[3]
其他發展方向可分自內部和外部兩個層面觀察,內部層面除著眼於經濟成長,另也重視善治、環保、永續發展、縮短區域差距等社會議題。外部層面則從強化東協能力做起,以求在區域與全球場域讓東協發聲,具體作為包括建立爭端解決機制、加強東協連結(ASEAN Connectivity)、創建災害回應體系與增強調整能力,最重要的是維持東協中心性,最大化所有成員國之利益,以促進東亞區域經濟整合。
【主要資料來源:東協秘書處(ASEAN Secretariat),2015年8月13日;「奈比多宣言之東協共同體後2015願景」(Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community's Post-2015 Vision),2014年11月17日】
重點評析
東協累積近四十年來之發展,從數個會員國之間的峰會論壇,演進至今日的經濟整合與共同體形塑,若說是東南亞區域進入發展起飛階段也好,或是搭上全球化與區域化的順風車也罷,確定的是,未來東協在東亞、亞洲、甚至全球場域扮演之角色只會加重,不會減弱。
從「東協共同體路徑圖」揭示之東協共同體架構,至2014年底通過之「東協後2015願景」,再至2015年即將公布之「東協共同體2025願景」,一系列政策文件透露東協作為東亞區域主義驅動力之雄心,以東協區域內整合帶動東亞區域合作已是潮流。最顯而易見的例證,莫過於東協與亞太區域六國簽署五份「東協加一」FTA,再以此為基礎,推動RCEP談判與簽署。
對內,東協需維持整合動力,以確保會員國往共同目標前進;對外,東協需發出一致聲音,以強化東協之影響力。不論對內或對外,東協之利基皆為東協中心性,唯有強調東協中心性才能凝聚會員國之向心力,也才能在區域結構中躍身為核心角色。
亞太首屈一指的智庫「新加坡國際事務研究院」(Singapore Institute of International Affairs, SIIA)於2015年發布之政策概要指出,東協中心性需要主要強權認可才能成立,而此種認可並非基於東協本身實力,而是出於對東協促成整合決心之信任。[4]美國、中國大陸、日本、韓國等國際行為者,為避免某一強權主導區域整合,的確可能交由躍躍欲試的東協引領經貿合作,而此舉正中東協下懷,讓其能一躍成為區域整合中積極主動的主導者,而非停留於過去為人詬病的形式宣示。在東協與周圍大國交往之壓力下,如何屹立不搖並增進其自身利益,即仰賴東協中心性之塑造。
強化東協中心性之努力可分為內部與外部兩種作為。對內,東協需發展區域內共識,建立區域認同。經濟成長固然重要,但是要讓社會差距極大的十國持同一立場並非易事,需在「東協模式」(ASEAN Way)[5]的根基上,不斷重申與加強東協規範之力量。此外,「東協後2015願景」的規劃亦關切治理、永續環境、及其他非傳統安全等議題,試圖讓東協十國在不同領域拉近彼此的聯繫,也企圖將原先由上而下推進的整合深化至民間,誘發由下而上的認同。
對外,東協需與相關行為者交往,將東協打造為區域各項議題之溝通平台。東協不能缺席於各種多邊機制,例如EAS、APEC、G20等,因為一則多方協調與牽制有助於東協鞏固區域和平與穩定,二則也能讓東協在國際社會上表達意見。更甚者,倘東協能在主要議題或事件擔任核心行為者,便可發揮議程設定(agenda setting)的力量,主導事情走向,更能展示東協中心性、發揮影響力。
然而,有論者認為東協整合的目標超過其能力所及,目前東協十國政府之重點應仍為強化國家職能與維持權力,所以對於2015年底達成東協共同體之目標而言,東協在區域整合的能力仍然不足。[6]
判斷未來恐削弱東協中心性之原因主要有二:東協核心機制不強,以及區域內發展不均。[7]第一,東協對其會員國並無強制力,其秘書處之角色較像行政協助機關,秘書長也未握有實權,非如歐盟執委會般有擬訂政策方針與執行決議之能力。再加上主席國每年輪值,缺乏經驗累積,在沒有舵手導航的情況下,若東協會員國對某一議題出現分歧,很容易使區域整合陷入停滯。
第二,東協內部差異不小,儘管近年已設計不同方式,試圖縮短區域發展差距,但是此目標並非一蹴可及。對東協個別會員國而言,要完成AEC及未來的願景,有各自不同的挑戰,例如國內政治不穩定、政府效能不彰、財政體系不健全、基礎建設未臻完善、產業設備老舊、技術人才缺乏等。除了發展不均衡的問題,雖然東協十國在區域架構下追求整合,但是幾個開發中國家仍視彼此為競爭對手,一方面推動合作以吸引區域外資金,另一方面卻與區域內夥伴國爭取外資與技術人才,而且東協十國之產業結構並非全然互補,在產業發展過程中可能會瓜分資源,對於維護東協整體性而言是為隱憂。
不過,從目前的情勢分析,支持東協整合與鞏固東協中心性,將能最大化東協各國與區域之利益。政治方面能維持和平與穩定、提升東協地位,經濟方面能增強競爭力、改善人民生活,也能更有效管理區域內事務。「東協共同體2025願景」展現東協在後2015時代之野心,期待東協十國按部就班,攜手實踐願景。(葉蕙君、林芩妤)
[2] ASEAN Secretariat, April 2009, Roadmap
for an ASEAN Community 2009-2015. Jakarta: ASEAN Secretariat. 中譯本請參閱台灣東南亞國家協會研究中心編印之《2009-2015 東協共同體路徑圖》。
[4] Simon Tay & Cheryl Tan, January 2015, “ASEAN Centrality in the
Regional Architecture,” Policy Brief, Singapore Institute of International
Affairs.
[5] 「東協模式」為東協運作之非正式機制,強調「一致決」、「協商」與「不干預內政」等原則,用意在於確保每一會員國之利益不遭犧牲,也用以尊重與協調各國立場,以達共識、維護和平。