發展動態

《跨太平洋夥伴協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）之12國談判代表於今（2015）年7月28～31日在夏威夷展開新一輪談判。本次談判的重要議題包含汽車、藥物專利權、農產品市場進入等。其中，美日兩國以「汽車議題」為其雙邊談判之核心，由美國代理副貿易代表柯特勒（Wendy Cutler）與日本經濟外交大使森健良（Takeo Mori）於25日展開相關對談，惟目前雙方針對汽車的「原產地規則」（Rule of Origin）、及「特別爭端解決機制」（Special Dispute Settlement Mechanism）仍未達成共識。

原產地規則為美國汽車業最關注之議題。整體而言，美國及日本主要針對「區域價值含量」（Regional Value Content, RVC）要件有所爭執。RVC係指特定產品必須符合一定生產製造比例規定，方能享有優惠性關稅待遇，其計算方式包含「向上累加法」（build-up method）及「向下扣除法」（build-down method）。目前，美國主張提高RVC至55%；而日本則堅持以40%為限，以確保其國內產業可持續使用包含泰國在內等非TPP國家所生產之零件。然而，另一外流消息卻指出，美日就汽車原產地規則部分已達成基本共識，故在接下來TPP談判階段，說服加拿大、墨西哥和馬來西亞接受其談判結果，將成為美日雙方的首要任務。除此之外，加拿大和日本兩國亦已針對汽車議題展開雙邊對談，其目標係削減加拿大對日本汽車所課關稅的6.7%，及日本市場之非關稅貿易障礙。至於汽車之特別爭端解決機制方面，加拿大立場則近於美國之主張。

在汽車議題之外，藥物專利亦為本次談判最具爭議性的議題之一。至今仍無法確認各國所談判之具體條款為何，或是否得以成功消除各國歧見。但據外流談判消息指出，各國普遍不接受美國所主張之「12年的生物製藥（biologic drugs）之資料專屬權（data exclusivity）」。「資料專屬權」係指藥品申請上市前，藥廠將試驗資料送交衛生主管機關以進行審核時，可防止前述資料被他人不當利用之保護措施。美國2010年《可負擔醫療法》（Affordable Care Act）即明定以12年為期限；相形之下，加拿大及日本之資料專屬權保護期間為8年，其他國家則多以5年為期。故外流消息表示，TPP生物製藥之資料專屬權，其最終保護期限可能是7或8年。

美國參議院財務委員會主席哈齊（Orrin Hatch）表示，要讓TPP贏得參議院的支持，有五個關鍵點：更強健的智慧財產權規定、投資者與地主國爭端解決機制（ISDS）、有意義的市場進入、跨境資訊的自由流動，以及國有企業的競爭要求。其中，針對「有意義的市場開放」，哈齊進一步點名日本及加拿大，表示若日本及加拿大沒有進一步對美國開放農產品的市場進入，則此最終協定將無法得到國會充分的支持。美國表示，可以理解乳製品及其他農業部門對某些國家來說很敏感，但當初日本及加拿大加入TPP時已經清楚了解，他們需要提供在商業上有意義的市場進入。乳製品的市場開放一直是TPP農業談判中重要且敏感的議題，加拿大對乳製品、家禽肉以及蛋設有供應管理系統，並藉由高關稅限制進口，以保護產業。由於加拿大在北美自由貿易協定（NAFTA）中並未對此管理系統讓步，而將乳製品的關稅減讓排除。在加入TPP後，加拿大總理哈珀（Stephen Harper）表示加拿大會捍衛此管理系統，同時仍追求史上最大的貿易協定。然而在TPP已漸入最後階段協議，加拿大仍未對其乳製品提出進一步的市場開放條件。

【主要資料來源：Washington Trade Daily，2015年7月23、24、27日；International Trade Daily，2015年7月7、10、23日；World Trade Online，2015年7月26日】

重點評析

原訂在7月底夏威夷部長會議完成談判的「跨太平洋夥伴協定」（TPP）這個巨型貿易自由化協定，在宣布完成度九八％後破局。經貿談判最後的2%通常都是最困難的問題，此一結果並不令人意外；在各國宣布將進行雙邊諮商，並規劃在8月底再舉行一次部長會議，很可能峰迴路轉完成談判，故其後續發展值得密切追蹤。

TPP加速完成的壓力來自幾方面。首先美國歐巴馬政府上個月取得國會的授權，已有代表美國簽署的資格，加上美國明年初即將進入總統大選模式，若不能在今年下半年將TPP送進國會審議，則歐巴馬能否以TPP當畢業禮物就有變數。再者，即將於10月大選的加拿大，更需要TPP當成政績；而日本安倍政府雖剛連任，也要靠TPP來重振「安倍經濟學」。

然而美國歸納TPP共有四個特徵，分別是：「高標準自由化」、「議題涵蓋廣泛」、「監管法規革新」及「與時俱進」。從前述的章節來看，確實符合這四項特徵。無論如何，TPP本質上仍然是一個自由貿易協定，參與的國家都要想辦法消除關稅、開放服務業及投資。勞工及環境保護的主要目的，則是擔心有國家利用降低環保及勞工標準，透過血汗工廠作為增加競爭力的手段；要求法規透明，是希望外資外商的意見能在政策制定過程中清楚表達。至於防貪條款，更是防制各國運用金錢賄賂而非憑實力競爭的機制。

也正因為這樣複雜的性質，使得TPP談判大不易。首先，TPP的成員成分多元，有工業強國日本，也有馬來西亞、越南等後起之秀，更有美、加、澳、紐及智利、秘魯等農業大國，利益不同，壓力也不同。各國利益錯綜複雜，算盤要如何打才能獲致利益平衡點，確實不易。其次，TPP的廿一世紀指標定位，使得像健保定價透明化、防貪、國營事業競爭中立、環保勞工保護等，都深入到各國的境內政策，內部利益衝突更大。利用經貿協定來解決這些內部問題，確實不容易。

關稅談判各國都有得有失，利益還比較容易平衡。更具爭議的問題在於如藥品／文創智財權保護、健保核價、國營事業規範，以及環保、勞工規定。以智財權保護為例，美國極力要求各國接受擴大對專利藥品的保護條款，並延長著作權的保護期限（從權利人往生後50年延長至70年）。而健保核價與給付決定則要求程序透明，並給予藥品及醫療器材業者參與及申訴的機會。美、澳等先進大國在這些議題上常跟其他成員站在對立面上。

各國加入TPP，都有不少代價要付。因此，加入的基本思考，除了協助各自國內業者降低出口障礙外，更是設法利用TPP這個美國主導的外力，作為推動國內改革的加壓和加速器，讓美國來對抗各國國內反對力量。在過去經驗中，這種有外來助力的改革效果，會比「國內共識」來得更快更徹底。對台灣而言，固然TPP有開放壓力及爭議，不過加入的利益比各國都明顯。第一，台灣因為「北京防線」，在雙邊自由貿易協定（FTA）上想要突破難上加難；若能在美國的支持下加入TPP，等於一次跟十幾個國家簽署FTA，自然是最佳方案。第二，也更為重要的是，TPP一共有29章，除前述幾個爭議條款外，其餘的章節都有助於加速台灣需要的內部改革。例如TPP「法規調和」規定，可促使制訂法規程序中傾聽更多來自產業、NGO（非政府組織）及社會的意見，提高政府的「可歸責性」，也可改善投資環境的可預測性。這些改革的主要受益者不是外商，而是台灣。若不讓台灣利用國際義務加速這些深層改革，一旦等越南、馬來西亞都改革到位時，就怕為時已晚。況且TPP沒有中國大陸的困擾，不涉及複雜而敏感的兩岸正常化問題。所以TPP完成，才能再開大門迎台灣，符合我國的利益。

剩下的問題，在於我國的準備程度。若TPP能在今年完成，則開放新成員加入的時間，極可能落在2016年下半年。這意味著我國必須加速完成各項準備工作，才能在時機到來時順利加入。（李淳）