發展動態
跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific
Partnership,TPP)與美國可說是密不可分,但美國目前對外談判立場需視行政部門取得美國國會貿易談判授權(Trade Promotion Authority, TPA)的目標及範圍加以界定。目前美國立法部門尚未授予行政部門TPA,先前部分TPP成員國及國內利益團體甚至表示,在美國貿易代表署(USTR)未取得TPA下,其談判立場難令人信服,談判對手國未知是否最終談判結果能為美國國會全盤接受,因此TPP談判進展將可能因而受到牽制。
11月4日美國國會期中選舉,共和黨獲得參、眾議院過半數的席次。民主黨歐巴馬總統在剩下的兩年任期內,面對共和黨多數的兩院,將成為跛腳總統(lame-duck)。美國近來國內政治局勢的改變將影響未來TPA法案展延與否。而美國政治發展趨勢又如何影響TPA的展延情況?
【主要資料來源:Inside US Trade,2014年12月2日;Washington
Trade Daily,2014年10月10日、11月20日】
重點評析
美國國會依據憲法享有貿易權,因此自《1974年貿易法》(Trade Act of
1974)第151~154段的內容涵蓋TPA以來,美國國會對TPA透過增修的方式加以展延。若法案屆期失效,或為因應尚未授權卻須進行的雙邊與複邊貿易談判,美國總統必須向國會提出延展TPA或更新立法授權的法律提案。美國憲政體制三權分立,權力與制衡(balance of power)常受到國會所代表的主流民意,以及美國總統對於貿易自由化的政策藍圖與推動決心相互牽動。
美國國會透過授與TPA法案,為行政機關對外貿易談判設定談判目標,並且在談判結束後採取快速包裹表決。由於此一立法程序,較一般立法程序迅速,因此也被稱為快速立法(Fast-track)。此外,美國國會過去也透過TPA授權法案,提高參與貿易談判的程度。例如在《1988年綜合貿易及競爭法》(Omnibus Trade
and Competitiveness Act of 1988, OTCA)的授權下,美國在1993年完成實施北美貿易自由區(NAFTA)的立法;另外,GATT烏拉圭回合相關協定,則由國會在1993年通過展延TPA授權(H.R.1876)至1994年4月16日,以完成談判並且快速立法通過。
美國總統歐巴馬在2013年7月30日請求國會授權展延TPA,參眾兩院在2014年1月9日提出授權期間4年,並可進一步延展3年的TPA法律草案「2014兩黨國會貿易優先法案」(Bipartisan
Congressional Trade Proprieties Act of 2014)。TPA的主要架構與總談判目標(overall negotiating objectives)基本上並無改變,並且涵蓋新興貿易議題於談判優先目標中,包括:數位貿易、跨境資料流動(cross-border
data flows)、國有企業及能力建構(capacity building)等議題。
先前參眾兩院兩黨在本案上未獲共識,因此在11月期中選舉之前,兩黨仍按兵不動。美國共和黨在國會期中選舉中獲得全面勝利後,獲得參眾議院過半數的席次。美國共和黨先前曾表示在期中選舉後,最快將在明(2015)年展開協商授權行政機關TPA。顯然TPA延展時程仍視美國國內政治局勢,以及行政與新國會互動情況而具有高度不確定性。
美國政治環境受到國際與國內相關因素,牽動TPA的延展與否。首先,在本屆第113會期年底前通過延展TPA的機會渺茫,但共和黨占多數的兩院可能在2015年第114期國會中達成延展TPA。美國行政與立法互動模式在期中選舉後,大幅改變。總統歐巴馬的政策藍圖與參眾兩院的共和黨議員政策偏好較為相近,未來共和黨多數黨的兩院將樂觀其成推動TPA。原提案聯署的共和黨參議員哈奇(Orrin Hatch)預料將成為參議院財政委員會主席。為爭取民主黨參議員的同意,原本的TPA法案可能小幅修正,以達成國會中跨黨派的支持。但2014年底將屆,美國國會在本年度通過TPA的機會似乎不高。
在兩黨未來以勝選目標的前提下,中性貿易議題較可能妥協通過。美國共和民主兩黨在不同政治光譜上取得合作空間上,貿易議題顯然是較為中性的政策議題。歐巴馬總統目前極力捍衛「可負擔醫療」(Affordable Care
Act,又稱Obamacare)及移民議題,此等政策議題必然與共和黨產生激烈對抗;但TPA授權及透過TPP拓展美國在亞太地區影響力的「重返亞洲(pivot to Asia)」外交主軸則與共和黨不謀而合,歐巴馬與共和黨主導之國會在立場上有重疊趨合的可能。
2015年年初是美國通過TPA重要的機會之窗,若未能通過TPA將造成TPP談判延宕。若美國政府要在2015年內通過TPP,美國國會必須在2015年9月前,即美國國內正式進入總統初選階段前表決通過。由於國際貿易協定牽動美國國內法制,必須由國際貿易委員會(ITC)正式提交研析報告,通常需三至六個月的時間。依此往前推估,
TPP談判應該在2015年第一季就要告一段落,而延展TPA的時間點又更為急迫。
美國共和黨國會議員已要求在TPP談判結束前USTR必須獲得國會授權TPA。2015年初上任的新國會如果不在2015年年初順利通過TPA,恐怕進入總統初選階段後,無論通過TPA或TPP都會受到政治因素干擾。
倘若TPP協商進度順利,美國行政機構要求國會在完成談判前延展特定TPA。美國國會應會在短期內授予行政部門TPA以完成TPP簽署。就此,臺灣將迅速面對亞太高度自由化經濟圈的巨大壓力,因此有必要密切注意TPP在本年底及2015年初的談判進度與動態。此等情勢應於2015年初,待美國第114屆國會開議之後,美國政治局勢較為明朗之後,再進一步研析。(吳柏寬)